C. Aufsatz EGV-SZ 1999

  Achtung: 2., überarbeitete Auflage, 2001, erhältlich.

Das Verfahren der Gemeindeversammlung im Kanton Schwyz*  

Dr.iur. Patrick Schönbächler, Rechtsanwalt, Einsiedeln/Schwyz

  

1.     EINLEITUNG

a) Der Bund stellt es den Kantonen – als souveräne Stände der schweizerischen Eidgenossenschaft und im Sinne von Art. 3 BV – grundsätzlich frei, wie sie ihre verfassungsrechtliche Ordnung festlegen wollen.[1] Er befasst sich grundsätzlich nicht mit der Ebene der Gemeinden.[2] Die Regelung des Gemeindewesens ist – nicht zuletzt auch historisch bedingt[3] – somit Sache des kantonalen Rechts. Im Kanton Schwyz finden sich die entsprechenden rechtlichen Bestimmungen hauptsächlich in der Kantonsverfassung,[4] im Gemeindeorganisationsgesetz,[5] im Finanzhaushaltsgesetz[6] und im Wahlgesetz[7].

b) Im Kanton Schwyz bestehen insgesamt 30 Einwohner- bzw. politische Gemeinden.[8] In Bezug auf die Fläche ist Lachen die kleinste (519 ha) und Muotathal die grösste Gemeinde (17'243 ha). Bevölkerungsmässig stellt Riemenstalden mit lediglich 67 Einwohnern die kleinste Gemeinde, Schwyz mit 13'641 Einwohnern die grösste dar. Die durchschnittliche Gemeindegrösse liegt bei knapp 4'200 Einwohnern und einer Fläche von 3'027 ha.[9]

c) Die Gemeinde ist eine selbständige Körperschaft des öffentlichen Rechts.[10] Ihre Organe sind die Gemeindeversammlung (Legislative), der Gemeinderat (Exekutive) und der Vermittler (Judikative).[11] Bei der Gemeinde handelt es sich um einen mit Autonomie ausgestatteten Selbstverwaltungskörper innerhalb des Kantons[12], der eine mitgliedschaftliche Struktur aufweist und auf territorialer Grundlage hoheitliche Gewalt ausübt[13].

d) Die Gemeinde erfüllt die sich aus ihrer Autonomie ergebenden örtlichen Obliegenheiten sowie die Aufgaben, die ihr durch Rechtssatz übertragen sind.[14] Sie ist in der Verwaltung ihres Vermögens, in der Benutzung und Verwendung ihrer Mittel sowie in der Art und Erledigung öffentlicher Aufgaben innerhalb der Schranken der Verfassung und der Gesetze selbständig.[15] Die Gemeindeautonomie stellt ein kantonales verfassungsmässiges Recht dar, dessen Verletzung die Gemeinde mit staatsrechtlicher Beschwerde beim Bundesgericht rügen kann.[16]

e) Die Gemeindeversammlung ist das oberste, gesetzgebende Organ der Gemeinde. Sie wird aus allen Schweizer Bürgern gebildet, die das 18. Altersjahr zurückgelegt und in der betreffenden Gemeinde ihren politischen Wohnsitz begründet haben.[17]

Die Aufgaben der Gemeindeversammlung lassen sich gliedern in:[18]
– Rechtsetzungskompetenzen: Erlass einer Gemeindeordnung[19] und Erlass von Rechtssätzen, soweit nicht nach kantonalem Recht ein anderes Organ zuständig ist[20];       
– Wahlkompetenzen: Wahl des Gemeindepräsidenten und der übrigen Mitglieder des Gemeinderates, des Säckelmeisters, des Gemeindeschreibers, des Vermittlers und seines Stellvertreters sowie der Rechnungsprüfer[21];     
– Finanzkompetenzen: Festsetzung des Voranschlages, der Nachkredite und des Steuerfusses, Bewilligung von Verpflichtungs- und Zusatzkrediten,[22] Genehmigung der Rechnung,[23] Erwerb und Veräusserung von Grundstücken[24] sowie Kenntnisnahme vom Finanzplan[25];          
– weitere Kompetenzen: Errichtung von selbständigen und unselbständigen Anstalten,[26] Beitritt zu Zweckverbänden,[27] und Erteilung des Gemeinde- und Ehrenbürgerrechts[28].

Abgesehen vom Erlass der Dienst- und Gehaltsordnung für das Personal der Gemeinde und ihrer Anstalten, welche durch die Gemeindeordnung oder durch Beschluss der Gemeindeversammlung an den Gemeinderat delegiert werden kann, sind die genannten Befugnisse der Gemeindeversammlung nicht übertragbar.[29] Umgekehrt ist auch die Übertragung von Entscheidungsbefugnissen vom Gemeinderat an die Gemeindeversammlung – wie es ab und zu mit Initiativbegehren, über das Sachgeschäft des Budgets[30] oder gar mittels Konsultativabstimmungen[31] versucht wird – ausgeschlossen.[32] Im übrigen gilt die Vermutung, dass dem Gemeinderat alle Befugnisse zustehen, die nicht durch kantonales Recht einem anderen Gemeindeorgan zugewiesen sind.[33]

f) Der Gemeindeversammlung stehen zwei Organisationsformen der Willensbildung zur Verfügung: das Versammlungssystem (offenes Handmehr) und das Urnensystem.[34] Das Versammlungssystem ist die ursprüngliche Form und gilt überall dort, wo für Wahlen und für Sachgeschäfte (allgemein oder in besonderen Fällen) nicht ausdrücklich das Urnensystem eingeführt worden ist.[35] Die Gemeinden geniessen in Bezug auf die Wahl der Organisationsform Entscheidungsfreiheit (Organisationsautonomie).[36] Heute besteht das Versammlungssystem sowohl für kommunale Wahlen wie für Sachabstimmungen lediglich noch in den kleinen Gemeinden Alpthal, Illgau und Riemenstalden. In Lauerz und Steinerberg gilt das Versammlungssystem noch bei Abstimmungen über kommunale Sachgeschäfte. In den übrigen 25 Gemeinden gilt dagegen vollumfänglich das Urnensystem.[37]

Einzig für Voranschlag und Rechnung sowie Erteilung des Ehrenbürgerrechts ist die Beschlussfassung im Versammlungssystem zwingend vorgeschrieben.[38] Dagegen ist über die allgemein oder in besonderen Fällen der Urnenabstimmung unterstellten Sachgeschäfte und Initiativbegehren an der Gemeindeversammlung lediglich zu beraten.[39] Die Beschlüsse werden von den Stimmberechtigten in einer nachfolgenden Urnenabstimmung gefasst.

g) Gegenstand der vorliegenden Arbeit bildet eine – keine Vollständigkeit in Anspruch nehmende – Darstellung der Praxis zum Verfahren der Gemeindeversammlung im Kanton Schwyz. Die nachstehenden Ausführungen sind grundsätzlich auch auf die Bezirksgemeindeversammlungen anwendbar.[40]

Von zentraler Bedeutung bei der Handhabung der einschlägigen kantonalen Vorschriften bildet der – in Anlehnung an die vom Bundesgericht bis anhin als ungeschriebenes verfassungsmässiges Recht anerkannte und nun in Art. 34 Abs. 2 BV festgehaltene Wahl- und Abstimmungsfreiheit[41] – im WAG normierte Grundsatz, wonach kein Ergebnis einer Wahl oder Abstimmung anerkannt werden darf, das den Willen der Stimmberechtigten nicht zuverlässig und unverfälscht wiedergibt.[42] In diesem Sinne ist das bei Inkrafttreten des geltenden GOG am 31. Dezember 1970 ausgedrückte Bestreben, auf die bisher geltende Ordnung und die bisherigen Gepflogenheiten in sehr weitem Masse Rücksicht zu nehmen,[43] zu relativieren.

 

2.     DIE VORBEREITUNG DER GEMEINDEVERSAMMLUNG

a) Der Gemeinderat ist das vollziehende und verwaltende Organ der Gemeinde.[44] Als solches bereitet er die Geschäfte der Gemeindeversammlung vor, denn er hat den Stimmberechtigten über die traktandierten Geschäfte Bericht zu erstatten und zu jedem Gegenstand Antrag zu stellen.[45] Auch die Rechnungsprüfungskommission hat, soweit bei bestimmten Geschäften finanzielle Aspekte betroffen sind, vorbereitende Arbeiten zu leisten und der Gemeindeversammlung schriftlich Bericht und Antrag zu erstatten.[46]

b) Zeit und Ort: Die Gemeindeversammlung tritt ordentlicherweise bis spätestens Mitte Dezember zur Festsetzung des Voranschlages und bis spätestens am ersten Sonntag im Mai zur Genehmigung der Rechnung zusammen.[47]

Ausserdem beruft der Gemeinderat die Gemeindeversammlung ein, (a) so oft er es für notwendig findet bzw. wenn die Geschäfte es erheischen, (b) wenn dies durch Beschluss einer früheren Gemeindeversammlung verlangt wurde, (c) wenn ein Zehntel der Stimmberechtigten es mit einem Antrag zu einem Sachgeschäft, das in die Zuständigkeit der Gemeindeversammlung fällt, verlangt,[48] oder (d) wenn der Regierungsrat als Aufsichtsbehörde es anordnet.[49]

Da eine Gemeindeversammlung kaum je so angesetzt werden kann, dass alle Stimmberechtigten daran teilnehmen können, weil einem Teil der Bevölkerung immer aus beruflichen oder privaten Gründen die Teilnahme nicht möglich sein wird, hält § 20 GOG als Grundsatz fest, dass die Gemeindeversammlung in der Regel an einem Sonntag oder werktags an einem Abend stattzufinden habe. Damit wird Gewähr geboten, dass möglichst viele Stimmberechtigte praktisch in der Lage sein werden, an der Gemeindeversammlung teilzunehmen.[50]

Der (geographische) Ort der Beschlussfassung ist heute nicht mehr nur auf den traditionellen Hauptort der Gemeinde beschränkt. Für die Durchführung der Gemeindeversammlung in Frage kommen grundsätzlich auch Filialorte.[51] Während früher die Versammlungen vorwiegend unter freiem Himmel und in katholischen Pfarrkirchen abgehalten wurden, hat in neuerer Zeit die Verlegung der Gemeindeversammlung in öffentliche Dorfzentren, Mehrzweckhallen und Turnhallen grössere Bedeutung erlangt.[52] Dem Umstand, dass mit der Durchführung von Gemeindeversammlungen im Versammlungssystem in grösseren Gemeinden und in den Bezirken systemimmanent der Fall eintreten kann, dass die Stimmberechtigten im üblichen Versammlungsraum keinen Platz finden, ist – insbesondere bei umstrittenen und wichtigen Geschäften – im voraus Beachtung zu schenken und nach Ersatzlösungen zu suchen.[53] Einen Anspruch auf einen Sitzplatz gibt es aber nicht.[54] Die Gemeindeversammlung muss jedoch stets ohne weiteres zugänglich sein.[55]

c) Form: Die Gemeindeversammlung wird einberufen durch ortsübliche Publikation sowie durch Versand einer Einladung an alle Haushaltungen oder an alle Stimmberechtigten.[56] Die Einladung ergeht mindestens zehn Tage vor der Versammlung mit korrekter Angabe von Ort, Zeit sowie vollständigem und richtigem Geschäftsverzeichnis. Der Einladung sind die Beratungsunterlagen beizufügen, in denen der Gemeinderat die Stimmberechtigten objektiv, sachlich und in angemessener Weise über die zu behandelnden Geschäfte informiert.[57]

Die vollständigen Unterlagen zu den Geschäften der Gemeindeversammlung sind überdies, soweit sie nicht der Geheimhaltung unterliegen, vom Versand der Einladung an zur Einsichtnahme der Stimmberechtigten auf der Gemeindekanzlei öffentlich aufzulegen.[58]

Die Geschäfte, welche an der Gemeindeversammlung zur Behandlung kommen, müssen ordnungsgemäss traktandiert sein.[59] Die Anforderungen an die Formulierung eines Geschäftsverzeichnisses können dabei insofern unterschiedlich sein, als die begleitenden Umstände, wie zum Beispiel die Zustellung einer behördlichen Botschaft, mitzuberücksichtigen sind. Entscheidend ist, ob dem Stimmbürger genügend Informationen zur Verfügung stehen, um sich über die Tragweite des zu behandelnden Geschäftes Klarheit zu verschaffen.[60]

Der Sinn der frühzeitigen Zustellung der Geschäfte der Gemeindeversammlung an den Bürger, insbesondere auch in Bezug auf den Voranschlag, besteht ebenfalls darin, dass sich dieser Klarheit über die Tragweite des Geschäftes machen kann, dass er die Unterlagen studieren und entscheiden kann, ob er an der Versammlung teilnehmen soll, ob er Auskunft über Budgetposten verlangen und allenfalls Abänderungsanträge stellen will und ob er der Vorlage zustimmen soll.[61]

Die rechtzeitige behördliche Vorbereitungs-, Orientierungs- und Informationspflicht ist somit „ein Instrumentarium, welches wichtige Rahmenbedingungen für qualitativ gute und durchdachte Gemeindeversammlungsbeschlüsse setzt.”[62] Der Gemeinderat darf die Stimmbürger somit – zum Beispiel durch neue Anträge oder eigene Abänderungsanträge anlässlich der Gemeindeversammlung – nicht „überrumpeln”.[63]

Die behördliche Information an die Stimmbürger im Vorfeld von Abstimmungen, welche über die notwendige Vorbereitungs-, Orientierungs- und Informationspflicht hinausgeht, ist nach der Rechtsprechung zurückhaltend auszuüben.[64] Gewisse behördliche Interventionen in die Meinungsbildung zu Sachabstimmungen, wie etwa Abstimmungserläuterungen des Gemeinderates, in denen eine Vorlage zur Annahme empfohlen wird, sind ohne weiteres statthaft.[65]

Es stellt hingegen eine unerlaubte Beeinflussung dar, wenn die Behörde ihre Pflicht zu objektiver Information verletzt und über den Zweck und die Tragweite der Vorlage falsch orientiert, oder wenn sie in unzulässiger Weise in den Abstimmungskampf eingreift und positive, zur Sicherung der Freiheit der Stimmbürger aufgestellte Vorschriften missachtet oder sich sonstwie verwerflicher Mittel bedient.[66] Grundsätzlich unstatthaft sind behördliche Interventionen in Bezug auf Wahlen.[67]

Einzelnen Behördemitgliedern kann die Teilnahme am Abstimmungskampf und das Recht der freien Meinungsäusserung, so lange sie ihrer Intervention nicht einen amtlichen Anstrich geben und den Anschein erwecken, es handle sich um eine offizielle Verlautbarung einer Behörde, nicht abgesprochen werden.[68]

d) Eine Verletzung dieser Vorbereitungs-, Orientierungs- und Informationspflichten durch den Gemeinderat kann unter Umständen die Kassation der Gemeindeversammlungsbeschlüsse nach sich ziehen. Entscheidend ist – unter dem Aspekt der Wahl- und Abstimmungsfreiheit des Bürgers[69] – letztlich allerdings die Schwere des festgestellten Mangels und dessen Bedeutung im Rahmen der gesamten Abstimmung oder Wahl.[70] Im übrigen ist zu beachten, dass allfällige Mängel gemäss Praxis des Verwaltungs- und des Bundesgerichts grundsätzlich sofort zu rügen sind, wenn eine solche Rüge nicht nur möglich, sondern auch zumutbar ist. Wird dies unterlassen, wird das Recht auf Anfechtung verwirkt.[71]

Vom Stimmberechtigten muss somit erwartet werden, dass er sich im zumutbaren Rahmen um die Voraussetzungen der Ausübung des Stimm- und Wahlrechts kümmert und vorgängig den Stimmzettel, die Traktandenliste der Gemeindeversammlung sowie die ihm zugestellten Unterlagen liest.[72]

 

3.     DIE DURCHFÜHRUNG DER GEMEINDEVERSAMMLUNG

a) Der Gemeindepräsident eröffnet und leitet die Versammlung.[73] Traditionsgemäss wird diese nach der Begrüssung mit einem stillen oder lauten Gebet begonnen.[74] Anschliessend hält der Versammlungsleiter unter Umständen einen Rückblick auf die wichtigsten Begebenheiten, die sich seit der letzten Versammlung in- und ausserhalb der Gemeinde zugetragen haben, ehrt verdiente, verstorbene Mitbürger, umreisst die aktuellen Aufgaben der Gemeinde und die traktandierten Geschäfte, ersucht die Anwesenden um erspriessliche Mitarbeit und Zusammenarbeit usw.[75]

Als Versammlungsleiter sorgt der Gemeindepräsident während der Versammlung für Ruhe und Ordnung und weist Personen, welche die Verhandlungen stören, nach vorgängiger Ermahnung, weg.[76] Zu ahnden sind alle Einwirkungen, die den geordneten und gesetzlichen Verlauf der Versammlung beeinträchtigen.[77] Lässt sich diese durch Massnahmen gegen einzelne Teilnehmer nicht aufrecht erhalten, hat der Gemeindepräsident die Beratungen zu unterbrechen. Bleibt auch das wirkungslos, hat er die Versammlung aufzulösen.[78] Bei Knappheit der räumlichen Verhältnisse, d.h. wenn die Stimmberechtigten im Versammlungsraum wider Erwarten nicht einmal stehend Platz finden, ist umgehend nach Ersatzlösungen zu suchen. Gelingt es nicht, eine taugliche Alternativlösung anzubieten bzw. eine ordnungsgemässe Durchführung der Versammlung zu gewährleisten, so muss diese vertagt werden.[79] Dasselbe gilt bei drohenden Störungen und Ausschreitungen.

Eine unter der Leitung des zuständigen Versammlungsleiters stehende Gemeindeversammlung gilt, sofern auch das Büro ordnungsgemäss bestellt ist, im übrigen immer als beschlussfähig. Da sie als Organ nicht auf die Mitwirkung aller Stimmberechtigten angewiesen ist, vertreten die jeweils anwesenden die Gesamtheit rechtsgenügend.[80]

Verfahrensleitende Hinweise braucht der Versammlungsleiter im übrigen nicht für jeden zu spät Kommenden zu wiederholen. Wer zu spät an eine Gemeindeversammlung erscheint, hat sich deshalb das, was bereits gesagt worden ist, anrechnen zu lassen.[81]

b) Auf Vorschlag aus der Mitte der Versammlung oder des Gemeindepräsidenten werden gleich nach der Eröffnung drei bis sechs Stimmenzähler gewählt. Sie bilden zusammen mit dem Gemeindepräsidenten und dem Gemeindeschreiber das Büro der Gemeindeversammlung.[82]

Das Büro entscheidet über Anstände bezüglich der Stimmberechtigung von an der Versammlung durch Beratung und Beschlussfassung teilnehmenden Personen.[83] Aktuell werden können solche Anstände aufgrund der Öffentlichkeit der Gemeindeversammlung, die auch Nichtstimmberechtigten das Recht gibt, die Verhandlungen vor Ort mitzuverfolgen.[84] Um Anstände bezüglich der Stimmberechtigung zu vermeiden ist es deshalb empfehlenswert, die Nichtstimmberechtigten von Anfang an zu separieren. Eine gesetzliche Verpflichtung hierzu besteht allerdings nicht.[85] Es kann auch auf die Strafbarkeit der unbefugten Teilnahme an einer Wahl oder Abstimmung aufmerksam gemacht werden.[86]

Das Büro hat diejenigen Anordnungen zu treffen, die eine zuverlässige Resultatsermittlung gewährleisten.[87] Die Aufgabe der Stimmenzähler besteht sodann in der unvoreingenommenen Sachverhaltsermittlung nach bestem Wissen und Gewissen[88] bzw. in der autoritativen Feststellung des Ergebnisses des Volksentscheids[89].

c) Der Gemeindepräsident erkundigt sich in der Regel zunächst, ob jemand Beanstandungen bezüglich Ankündigung, Einladung und Traktanden vorbringen wolle.[90] Werden keine entsprechenden Mängel geltend gemacht, stellt er fest, dass diese ordnungsgemäss erfolgt sind. Sofern Anlass besteht, fragt er auch nach Einwänden gegen die Stimmberechtigung von Anwesenden.

Sodann lässt er das Geschäftsverzeichnis durch den Gemeindeschreiber verlesen.[91] Die Versammlung kann dabei wohl die Reihenfolge der Beratung ändern, nicht jedoch Geschäfte vom Verzeichnis streichen oder neue Geschäfte hinzufügen.[92] Nach der Genehmigung oder Bereinigung des Geschäftsverzeichnisses bringt der Versammlungsleiter die Geschäfte in der festgelegten Reihenfolge zur Behandlung.[93]

d) Zu jedem Geschäft wird durch einen Sprecher des Gemeinderates oder einer Spezialkommission, zur Rechnung durch die Rechungsprüfer Bericht erstattet und Antrag gestellt.[94] Dies gilt auch dann, wenn der Gemeinderat den Stimmberechtigten zuvor einen schriftlichen Bericht mit Antrag zustellen liess.[95]

Ein (traktandiertes) Initiativbegehren ist durch den Initianten oder einen Vertreter der Initianten zu begründen. Anschliessend hat ein Mitglied des Gemeinderates dessen Antrag und allenfalls Gegenvorschlag darzulegen.[96]

e) Sowohl beim Versammlungssystem wie beim Urnensystem ist die Gemeindeversammlung verpflichtet, die Sachgeschäfte und Initiativbegehren vor der endgültigen Beschlussfassung zu beraten.[97] Allgemein gilt, dass Anträge mündlich und in deutscher Sprache zu stellen sind. Unklare und komplizierte Anträge sind durch den Vorsitzenden von Amtes wegen zu klären, bevor sie zur Abstimmung gebracht werden, entweder durch geeignete Gegenfragen an den Antragsteller oder nötigenfalls mit dem Verlangen auf schriftliche Fixierung des Antrages.[98] Die Stimmberechtigten können sich umfassend zum jeweiligen Verhandlungsgegenstand äussern. Es besteht ein Rederecht[99] bzw. eine „totale Redefreiheit”[100] und die Freiheit der Informationsvermittlung[101]. Der Redner hat sich beim Gemeindepräsidenten durch Handerheben zu Wort zu melden und erhält das Wort regelmässig in der Reihenfolge der Wortmeldungen.[102] Der Gemeindepräsident sorgt im übrigen für den ordnungsgemässen und disziplinierten Gang der Beratungen.[103]

Eine Ausstandspflicht besteht für den Stimmberechtigten (und seine Verwandten) weder in seiner Funktion als in der Sache betroffenes Behördemitglied noch als persönlich interessierte Privatperson.[104]

Neben persönlichen Meinungsäusserungen und Fragen informeller Natur[105] an die anwesenden Behördenmitglieder bzw. Berichterstatter, können formelle oder materielle Anträge zum Verhandlungsgegenstand gestellt werden.[106] Über deren Zulässigkeit entscheidet der Gemeindepräsident als Versammlungsleiter und nicht das Büro.[107] Werden unzulässige Anträge erhoben, so hat der Versammlungsleiter sie unter Hinweis auf die gesetzliche Unzulässigkeitsbestimmung, mithin begründet, zurückzuweisen.[108] Der Rückzug eines Antrages durch den Antragsteller ist während der Verhandlungen, längstens bis zur Abstimmung über den betreffenden Antrag, jederzeit möglich.[109] Auch ein allfälliger Rückzug des Initiativbegehrens muss von Seiten der Initianten spätestens bis zur Schlussabstimmung der Gemeindeversammlung erklärt werden.[110]

aa) Formelle Anträge (Ordnungsanträge): Formeller Natur sind die Anträge auf Rückweisung, Verschiebung und Trennung des Geschäfts, auf Schluss der Diskussion und Zurückkommen auf ein Geschäft[111].

Mit dem Antrag auf Rückweisung wird der Gemeinderat verpflichtet, ein Geschäft einer nochmaligen Prüfung zu unterziehen. Der Sinn dieses Antrages besteht vorab darin, Zeit zu gewinnen, um eine für die Behandlung des Geschäftes wesentliche Abklärung zu treffen, sei es, weil das Geschäft unzureichend vorbereitet ist, oder sei es, weil die Beratung noch wesentliche, neue Gesichtspunkte hervorgebracht hat.[112] Der Antrag kann aus formellen Gründen (bspw. mangelhafte Vorbereitung oder Information) oder aus materiellen Gründen (bspw. andere Gestaltung, weniger aufwendige Lösung) gestellt werden.[113]

Der Verschiebungsantrag verpflichtet dagegen nicht zu neuen Abklärungen, sondern bezweckt einfach die Beratung und Beschlussfassung zu einem anderen Zeitpunkt. Zur Begründung sind stichhaltige Gründe anzugeben (bspw. Abwarten des Ganges von bestimmten Ereignissen, Sammlung von Erfahrungen, vorherige Erfüllung von anderen wichtigen Gemeindeaufgaben).[114]

Der Antrag auf Trennung des Geschäfts bezweckt die Wahrung des Grundsatzes der Einheit der Materie.[115] Zum einen kann es demnach geboten sein, ein Geschäft, das verschiedene Materien unzulässigerweise miteinander verquickt, zu trennen,[116] zum anderen ist jedoch zu beachten, dass ein Geschäft dann nicht in zwei Teile getrennt werden darf, wenn der eine Teil ohne den anderen kein sinnvolles Ganzes mehr bilden würde[117].

Soll die Beratung zu einem Abschluss gebracht werden, so kann die Versammlung auf Antrag hin Schluss der Diskussion verfügen, wenn aus den bisherigen Voten zu schliessen ist, dass die Diskussion erschöpft ist, diese keine neuen Gesichtspunkte mehr zutage fördert, keine neuen Anträge mehr zu erwarten sind oder wenn die Diskussion zu unsachlichen Ausführungen missbraucht wird.[118] Das Recht der Stimmberechtigten, alle im Zusammenhang mit der Beratung eines Geschäftes stehenden Argumente und Standpunkte vorzubringen und anzuhören, darf aber durch einen solchen Antrag nicht ungebührlich und grundlos beschränkt und damit eine demokratische Auseinandersetzung verhindert werden.[119]

Ein Rückweisungsantrag ist unzulässig, wenn das gewünschte Anliegen mit der Rückweisung – aufgrund rechtlicher oder tatsächlicher Unmöglichkeit – nicht erreicht werden kann, wenn zum Beispiel die Gemeindeversammlung in Bezug auf den zu überprüfenden Punkt nicht zuständig ist.[120] Ein Rückweisungs- oder ein Verschiebungsantrag ist im weiteren unzulässig, wenn damit eine Antwort abgewartet werden soll, die vom betreffenden Organ bereits mehrfach und in jüngster Zeit erteilt worden ist.[121]

Gemäss Lehre und Rechtsprechung ist im Verfahren der lediglich beratenden Gemeindeversammlung bzw. beim Urnensystem gegenüber Anträgen, welche als Rückweisungs- oder Verschiebungsanträge bezeichnet werden, hinsichtlich deren Zulässigkeit eine gewisse Zurückhaltung geboten.[122] Wenn solche Anträge sachlich einem – im Urnensystem unzulässigen[123] – Nichteintretens- oder Ablehnungsantrag gleichkommen, sind sie als verdeckte oder getarnte Abweisungs- oder Nichteintretensanträge unzulässig und nicht zur Abstimmung zu bringen.[124]

Wann ein Rückweisungs- oder Verschiebungsantrag als verdeckter Ablehnungs- oder Nichteintretensantrag zu qualifizieren und demzufolge unzulässig ist, lässt sich nicht generell, sondern nur einzelfallweise anhand der konkreten Umstände beurteilen. Der Gemeindepräsident als Verhandlungsleiter hat den Antragsteller deshalb anzufragen, weshalb der Antrag gestellt werde. Ausserdem hat der Antragsteller den Antrag mit der Weisung zu verbinden, was mit dem Geschäft zu tun sei (bspw. zusätzliche Abklärungen, Varianten).[125] Stellt der Antragsteller den Antrag nur, weil er gegen das Geschäft ist und nicht aus Gründen, die eine Rückweisung oder Verschiebung sachlich zu rechtfertigen vermögen, ist auf den Antrag nicht einzutreten.[126] Bleiben die diesbezüglichen Äusserungen des Antragstellers vage oder unklar, und lässt sich in der Folge nicht ermitteln, ob es sich um einen echten Rückweisungs- oder Verschiebungsantrag handelt, ist im Zweifelsfall Unzulässigkeit seines Antrages anzunehmen.[127]

Eine sich eher selten stellende Frage ist diejenige nach der Zulässigkeit von formellen Anträgen bei zu behandelnden Initiativbegehren. Grundsätzlich gilt nämlich, dass nicht nur der Antrag bzw. Gegenvorschlag des Gemeinderates, sondern auch das Initiativbegehren selber von der Gemeindeversammlung (vor der Gegenüberstellung in der Schlussabstimmung) zu bereinigen ist.[128] Die Zulässigkeit formeller Anträge zu Initiativbegehren wird zum Teil generell bejaht.[129] Indessen gilt es m.E. zu unterscheiden: Während Rückweisungs- und Trennungsanträge zu Initiativbegehren selber von vorneherein unstatthaft sind,[130] kann eine Rückweisung des gesamten Geschäfts dann in Betracht kommen, wenn der Antrag oder Gegenvorschlag des Gemeinderates zum Initiativbegehren mangelhaft vorbereitet ist.[131] Verschiebungsanträge sind dagegen, sofern begründet, uneingeschränkt zulässig.[132]

bb) Materielle Anträge (Sachanträge): Materieller Natur sind die Anträge auf Eintreten bzw. Nichteintreten, Annahme oder Verwerfung eines Geschäftes sowie Abänderungsanträge.

Das Eintreten der Gemeindeversammlung auf auf die vom Gemeinderat traktandierten Geschäfte, d.h. der Wille zur Beratung, bildet die (stillschweigende) Regel. Dies vor allem bei Geschäften, deren Behandlung nicht unterbleiben darf, namentlich bei Initiativbegehren, Voranschlägen, Nachkrediten und Rechnungen.[133] Bei anderen Geschäften kann der Antrag auf Nichteintreten etwa auf fehlender Bereitschaft zur inhaltlichen Auseinandersetzung (Detailberatung)[134] oder auf geltend gemachter fehlender Zuständigkeit der Gemeindeversammlung usw. basieren. Da der Antrag auf Nichteintreten im Urnensystem nicht statthaft ist,[135] kommt dem Antrag in der Praxis aber lediglich eine geringe Bedeutung zu.

Im Versammlungssystem können zur Vorlage sowohl Annahme- als auch Verwerfungsanträge gestellt werden; dies deshalb, weil über das Geschäft definitiv entschieden wird. Ihnen kommt indessen keine eigenständige Bedeutung zu, vielmehr handelt es sich hier einfach um Empfehlungen, wie man sich bei der Abstimmung zu verhalten habe.[136] Anträge auf Verwerfung sind im Urnensystem dagegen unzulässig.[137]

Der Bürgerschaft, welche im kommunalen Versammlungssystem die Funktion der parlamentarischen Legislative wahrnimmt, steht an der Gemeindeversammlung innerhalb von gewissen Schranken ein Improvisationsspielraum zu.[138] Beim Recht, einen Abänderungsantrag zu stellen, kann von einem besonderen Volksinitiativrecht im Gemeindeverband, das sich aus dem Versammlungssystem ergibt, gesprochen werden.[139] Der Abänderungsantrag modifiziert oder ergänzt einen an derselben Gemeindeversammlung behandelten Hauptantrag.[140]

Das Recht, Abänderungsanträge zu stellen, hat allerdings unselbständigen oder akzessorischen Charakter, d.h. es ist auf den Verhandlungsgegenstand beschränkt, welcher traktandiert worden ist. Zwischen Haupt- und Abänderungsantrag muss somit ein enger Zusammenhang bestehen. Neue oder selbständige Anträge, die keinen oder nur einen losen Zusammenhang mit der traktandierten Vorlage aufweisen, die mehr als eine blosse Ergänzung oder Abänderung eines Hauptantrages sind, oder denen verglichen mit der Vorlage eine andere Zweckbestimmung zugrunde liegt oder mit denen ein völlig anderer Weg zur Verwirklichung des mit der Vorlage angestrebten Zweckes vorgeschlagen wird,[141] sind nicht zulässig und zurückzuweisen.[142] Für solche Anträge steht dem Bürger das Initiativrecht offen.[143] Bei Abänderungsanträgen zu Geschäften, über die an der Urne abgestimmt wird und die an der Versammlung lediglich vorberaten werden, ist zusätzlich zu beachten, dass diese faktisch nicht einer Sabotierung des betreffenden Geschäfts gleichkommen dürfen.[144]

Die Abgrenzung von zulässigen und unzulässigen Abänderungsanträgen kann im Einzelfall schwierig sein. Entscheidend ist, dass die Stimmberechtigten Anspruch darauf haben, den Verhandlungsgegenstand in seinen wichtigsten Aspekten bereits vor der Versammlung zu kennen, um sich darauf vorzubereiten und auch zu entscheiden, ob sie an der Versammlung teilnehmen wollen. Der Verhandlungsgegenstand darf deshalb in seiner wesentlichen Bedeutung, dazu gehören auch die finanziellen Auswirkungen, nicht verändert werden. Das Geschäft muss trotz untergeordneter Modifikationen im wesentlichen das gleiche bleiben. Die Versammlung muss in der Lage sein, die Tragweite vorgeschlagener Änderungen zu überblicken und es muss zumutbar sein, zu einem Änderungsantrag ohne weitere Prüfung Stellung zu nehmen.[145] Im Zweifelsfall ist von der Zulässigkeit des Abänderungsantrages auszugehen. Denn würden Abänderungsanträge nur noch äusserst restriktiv zugelassen, so würde dies zu einer unerwünschten Rückstufung der Gemeindeversammlung führen.[146]

Selbstverständlich muss der Abänderungsantrag im übrigen tatsächlich möglich, rechtlich zulässig[147] und die Gemeindeversammlung in Bezug auf den Gegenstand des Abänderungsantrages auch zuständig sein.[148] Unzulässig sind von vorneherein zum Beispiel Abänderungsanträge zu Zonen- und Erschliessungsplänen sowie den zugehörigen Vorschriften (bspw. Baureglement).[149]

Wird allerdings eine Vorlage des Gemeinderates durch die Vorberatung derart in wesentlichen Teilen abgeändert, dass der damit angestrebte Zweck offensichtlich nicht mehr verwirklicht werden kann, so kann der Gemeinderat seinen Antrag zurückziehen und von einer Weiterleitung des Geschäftes an die Urnenabstimmung absehen.[150] Indessen kommt dieser Bestimmung nur mehr eine geringe Bedeutung zu, weil die darin genannten Anträge – aufgrund der genannten Zulässigkeitsvoraussetzungen für Abänderungsanträge – in aller Regel zum vorneherein unzulässig sein werden.[151]

Schwierig zu beantworten ist die Frage, wo bei Abänderungsanträgen zu Initativen die Zulässigkeitsgrenze zu ziehen ist. Das Verwaltungsgericht äusserte sich dahingehend, dass bezüglich der Abänderungsmöglichkeit von Initiativen weniger weit zu gehen sei als bei gemeinderätlichen Vorlagen.[152] Insbesondere gehe es nicht an, im Beratungsverfahren eine Initiative derart zu amputieren, dass die beschlossenen Abänderungen bzw. die Bereinigung des Hauptantrages einer teilweisen, materiell massgeblichen Ablehnung der Initiative hinsichtlich eines Teils der damit verfolgten Zwecke gleichkommt. Auch bei Respektierung des Abänderungsrechts durch die Versammlung habe mindestens der Kern der Initiative gleich zu bleiben,[153] d.h. Abänderungsanträge haben sich streng an den Sinn und Zweck der Initiative, an ihre Zielsetzung wie die Mittel zu halten[154]. Bei gemeinderätlichen Vorlagen, welche aufgrund von allgemeinen Anregungen ausgearbeitet worden sind, kann der Spielraum zu Abänderungsanträgen mitunter grösser sein.[155] Es geht jedoch nicht an, dass aus der Versammlungsmitte Anträge unterbreitet werden, die sich an das Gegenvorschlagsrecht des Gemeinderates anlehnen, denn das eigentliche Gegenvorschlagsrecht kommt nur der Behörde zu. Natürlich kann der Bürger eine (Gegen-)Initiative zur selben Sache, aber mit einer anderen Lösung lancieren.[156] Zu erwähnen ist schliesslich die Möglichkeit der Abänderung des Initiativbegehrens mit dem Einverständnis der Initianten.[157]

Sodann stellt sich noch die Frage, ob auch gegenüber Statuten von Zweckverbänden Abänderungsanträge gestellt werden dürfen. Meines Erachtens ist dies grundsätzlich zu bejahen.[158] Indessen ist zu berücksichtigen, dass sich in einem Zweckverband mehrere Bezirke und Gemeinden zwecks gemeinsamer Erfüllung bestimmter Aufgaben zusammenschliessen und die Zweckverbandsstatuten oft in langwierigen Verhandlungen ausgearbeitet und darin die Bedürfnisse und Anliegen der beteiligten Bezirke und Gemeinden bestmöglich berücksichtigt und abgestimmt worden sind. Da die Statuten aufgrund ihrer Vertragsnatur nicht einseitig abgeändert werden können und der Beitritt zu einem Zweckverband überdies vorbehaltlos erfolgen muss, bewirkt ein durch die Gemeindeversammlung gutgeheissener Abänderungsantrag formell eine Rückweisung an den Gemeinderat mit dem Auftrag, unter bestmöglicher Berücksichtigung der vorgebrachten Kritikpunkte neu zu verhandeln.[159] Zeitigt die neue Verhandlungsrunde nicht den gewünschten Erfolg, ist das Sachgeschäft nach erneuter Beratung jedoch der Gemeindeversammlung zur Beschlussfassung vorzulegen.[160]

f) Die Beratung wird solange fortgesetzt, bis niemand mehr das Wort verlangt[161] oder aber die Versammlung Schluss der Diskussion verfügt.[162] Sind Anträge gestellt worden, die vom Gemeindepräsidenten als zulässig erachtet worden sind, so ist zwingend über diese abzustimmen. Der Gemeindepräsident erläutert den Stimmberechtigten dabei den Abstimmungsvorgang.[163]

aa) Bei der Abstimmung haben die (Ordnungs-)Anträge auf Rückweisung, Verschiebung oder Trennung des Geschäftes – in dieser Reihenfolge – den Vorrang. Es wird zunächst einzig über diese formellen Anträge abgestimmt.[164] Wird die Rückweisung oder Verschiebung beschlossen, so geht das Geschäft an den Gemeinderat zurück.[165]

In allen anderen Fällen wird ein Sachentscheid getroffen.[166] Dabei wird zuerst über Eintreten oder Nichteintreten abgestimmt. Anschliessend wird über die Abänderungsanträge entschieden, wobei das „Prinzip der sukzessiven Elimination” zum Zuge kommt.[167] Demgemäss sind Abänderungsanträge, die sich gegenseitig ausschliessen, einander gegenüberzustellen[168] und zum Schluss wird noch über die bereinigten bzw. übriggebliebenen Hauptanträge abgestimmt.[169]

bb) Abstimmungen werden an der Gemeindeversammlung mit offenem Handmehr vorgenommen.[170] Eine geheime Abstimmung anlässlich der Gemeindeversammlung ist – zumindest für die politischen Gemeinden[171] – nicht möglich.[172] Immerhin kann die Gemeindeversammlung in Gemeinden, welche die Urnenabstimmung für Sachgeschäfte nicht allgemein eingeführt haben, durch Mehrheitsbeschluss verfügen, dass der Gemeinderat für ein bestimmtes Sachgeschäft die Urnenabstimmung anordne.[173]

Sind die Gemeinderäte und auch die Stimmenzähler ohne weiteres berechtigt, bei den offenen Abstimmungen an der Gemeindeversammlung zu stimmen,[174] so ist dies dem Gemeindepräsidenten in der offenen Abstimmung – aufgrund ausdrücklicher gesetzlicher Vorschrift – nur bei Stimmengleichheit erlaubt.[175]

Zuerst werden die Befürworter, dann die Gegner eines Antrages aufgerufen.[176] Bei der offenen Abstimmung in grossen Gemeindeversammlungen wird das Mehr bei den ersten beiden Abstimmungen abgeschätzt. Die Stimmenzähler bzw. Stimmenschätzer[177] sollten einen vollständigen Überblick über die Versammlung besitzen. Wenn sie einstimmig das gleiche Mehr als das unzweifelhaft grössere bezeichnen, dann besteht ein hoher Grad von Gewissheit dafür, dass das ermittelte Resultat richtig ist.[178] Lässt sich der Abstimmungskörper in seiner Gesamtheit nicht auf einen Blick erfassen, ist es Aufgabe des Büros und insbesondere der Stimmenzähler, dafür zu sorgen und die erforderlichen Anweisungen zu erteilen, damit sie alle Stimmberechtigten überblicken können.[179] Mangelnde Sorgfalt bei der Ermittlung des Mehrs kann – vor allem, wenn die Ja- und Nein-Stimmen recht nahe beieinander liegen – die Kassation einer Abstimmung nach sich ziehen.[180]

Für die Berechnung des Mehrs zählt nur die Zahl der Stimmenden, nicht die Zahl der Anwesenden.[181] Sind bei der offenen Abstimmung die Stimmenzähler im Zweifel über das Mehr, so wird die Abstimmung wiederholt.[182] Wenn dieser Zweifel auch nach der zweiten Abstimmung besteht, werden die Stimmen gezählt.[183] Ohne weiteres zulässig ist aber auch die genaue Auszählung der Stimmen bereits in den ersten beiden Abstimmungen.[184] Ergibt die erste Abstimmung ein unzweifelhaftes Mehr, insbesondere bei genauer Auszählung der Stimmen, kann auf die Aufrufung der Minderheit verzichtet werden, sofern niemand das Gegenteil verlangt.[185] Das ermittelte (relative) Mehr der anwesenden Stimmberechtigten bildet den Gemeindeversammlungsbeschluss. Dieser ist behördenverbindlich.[186]

Auf ein – nach Auszählung der Stimmen – verkündetes Abstimmungsergebnis kann die Versammlungsleitung bzw. das Büro der Gemeindeversammlung nicht nach Belieben zurückkommen und eine Wiederholung der Abstimmung anordnen. Dieser Grundsatz gilt indessen nicht absolut. Wenn besondere Umstände es rechtfertigen, kann ein verkündetes Abstimmungsergebnis zurückgenommen und über das fragliche Geschäft nochmals abgestimmt werden.[187] Die Hemmschwelle für die Anordnung der Wiederholung der Abstimmung darf nicht zu hoch sein.[188]

g) Wahlen werden im Versammlungssystem mit offenem Handmehr vorgenommen[189] und – wenn nur ein Sitz zu bestellen ist – wie folgt durchgeführt: Zunächst sind durch die Stimmberechtigten Wahlvorschläge zu machen. Fällt nur ein Wahlvorschlag, so ist der Vorgeschlagene gewählt. Werden für ein Amt zwei Kandidaten vorgeschlagen, so ist gewählt, wer die Mehrheit der an der Abstimmung teilnehmenden Stimmen auf sich vereinigt.[190] Sind mehr als zwei Kandidaten vorgeschlagen, so fällt bei jedem Wahlgang – sofern keiner das absolute Mehr erreicht hat – derjenige, der die wenigsten Stimmen auf sich vereinigt hat, aus der Wahl.[191] Bei Stimmengleichheit entscheidet das Los.[192]

Schwieriger wird im Versammlungssystem das Wahlprozedere, wenn mehrere Sitze zu bestellen sind und sich mehr Kandidaten als verfügbare Sitze zur Wahl stellen bzw. in Vorschlag gebracht worden sind. Für einen korrekten Wahlablauf bieten sich in solchen Fällen grundsätzlich zwei Möglichkeiten an:[193]

Einzelwahl: Bei diesem Vorgehen wird jeder einzelne Sitz nacheinander besetzt. Die Wahl erfolgt im offenen Handmehr, wobei die Kandidaten nacheinander – in der Reihenfolge der gemachten Vorschläge – zur Wahl aufgerufen werden. Jeder Stimmberechtigte kann einmal wählen. Aus der Summe der für alle Kandidaten abgegebenen Stimmen wird das absolute Mehr ermittelt. Erreicht keiner der Kandidaten das absolute Mehr gibt es einen zweiten Wahlgang, wobei dann jene Person gewählt ist, welche die meisten Stimme erhält (relatives Mehr). Für die weiteren Sitze wird das gleiche Vorgehen wiederholt.

Gesamtwahl: Bei diesem Vorgehen werden alle Kandidaten in einem einzigen Wahlakt zur Wahl gebracht. Die Kandidaten werden in der Reihenfolge der eingereichten Vorschläge zur Wahl aufgerufen. Jeder Stimmberechtigte kann so oft seine Stimme abgeben als Sitze zu besetzen sind.[194] Aus der Summe der für alle Kandidaten abgegebenen Stimmen, geteilt durch die Zahl der zu besetzenden Sitze, wird das absolute Mehr ermittelt. Diejenigen Kandidaten, welche das absolute Mehr im ersten Wahlgang erreicht haben, sind gewählt. Können nicht alle Sitze besetzt werden, findet ein zweiter Wahlgang statt, wobei – entsprechend der Zahl der offengebliebenen Sitze – die Kandidaten mit den meisten Stimmen gewählt sind (relatives Mehr).
Die Schwäche der Gesamtwahl besteht darin, dass sie – aufgrund der differenzierten Stimmabgabe – wohl nur im schriftlichen Verfahren zuverlässig funktioniert.[195] Diesfalls müssten aber geheime Wahlen beschlossen werden. Das würde wiederum eine Wahl im Urnensystem bedingen, denn eine geheime Wahl im Versammlungssystem ist – zumindest für die politischen Gemeinden[196] – nicht möglich.[197]

Anders als in der Abstimmung an der Gemeindeversammlung ist der Gemeindepräsident in der offenen Wahl an der Gemeindeversammlung nicht vom Stimmrecht ausgeschlossen.[198]

h) Üblich und zum Teil rege genutzt wird von den Stimmberechtigten am Schluss der Gemeindeversammlung sodann noch die Möglichkeit, dem – in der Regel vollständig anwesenden – Gemeinderat unverbindlich Fragen zu unterbreiten, bspw. betreffend eine konkrete Aufgabenerfüllung oder aktuelle Probleme in der Gemeinde. Mit der Beantwortung ist die rechtliche Wirkung der Frage allerdings erschöpft; eine Diskussion über die Antwort findet nicht statt und eine Beschlussfassung hierüber ist ausgeschlossen.[199] Immerhin können den Behörden auf diese Weise unter Umständen wertvolle Anregungen vermittelt werden.

i) Der Gemeindeschreiber führt das Protokoll der Gemeindeversammlung. Der Mindestinhalt des Protokolls ist gesetzlich vorgeschrieben.[200] Beim Protokoll der Gemeindeversammlung handelt es sich nicht um ein Beschluss-, sondern um ein Wort- bzw. Diskussionsprotokoll.[201] Es dient für den Fall späterer Unklarheiten der Beweissicherung und damit in gewissem Sinne der Rechtssicherheit sowie darüber hinaus der schlichten Information.[202] In der Wahl der technischen Art der Protokollführung sind die Gemeinden – mangels gesetzlicher Regelung – frei.[203]

Das Protokoll ist dem Gemeinderat an der nächsten Sitzung oder so bald als möglich zur Genehmigung vorzulegen und vom Gemeindepräsidenten und vom Gemeindeschreiber zu unterzeichnen.[204] Das Protokoll ist immer öffentlich und kann von jedermann ohne Begründung zu jeder Zeit eingesehen werden.[205]

k) Nach Beendigung der Beratung und Beschlussfassung über die traktandierten Geschäfte schliesst der Gemeindepräsident die Verhandlungen.[206] Gleichzeitig gewährt er traditionsgemäss, je nach Wochentag und Dauer der Versammlung, eine Verlängerung der Polizeistunde in der Gemeinde bis 1.00 Uhr oder 2.00 Uhr.[207]

l) Über die Ergebnisse der Wahlen und Abstimmungen im Versammlungssystem sind Verbale zu erstellen, die während zehn Tagen nach dem Abstimmungs- oder Wahltag öffentlich aufzulegen sind.[208]

 

4.     DIE URNENABSTIMMUNG

a) Im Urnensystem ist mit der Durchführung der beratenden Gemeindeversammlung noch kein Beschluss über das traktandierte Sachgeschäft selber zustandegekommen. Sofern die Gemeindeversammlung keinen Rückweisungs- oder Verschiebungsbeschluss gefasst hat, gilt das (bereinigte) Sachgeschäft lediglich als abstimmungsreif und damit als an die Urne überwiesen.[209] Über die Überweisung an die Urne ist somit nicht gesondert abzustimmen. Gegenstand der Urnenabstimmung bildet der Antrag mit den von der Gemeindeversammlung allenfalls beschlossenen Abänderungen. Der Gemeinderat ist gehalten, die Urnenabstimmung nach Abschluss der Beratungen innert tunlicher Frist durchzuführen.[210]

Eine gegen Beschlüsse der beratenden Gemeindeversammlung erhobene Beschwerde hindert die Durchführung der Urnenabstimmung nicht. Wird dem Geschäft an der Urne zugestimmt, kommt allerdings die Suspensivwirkung der Beschwerde zum Tragen.[211] Mit der Kassation des Beschlusses der beratenden Gemeindeversammlung fällt auch das Ergebnis der Urnenabstimmung dahin. Einer separaten Anfechtung dieses Urnenabstimmungsbeschlusses bedarf es nicht.[212]

b) Zu den Vorbereitungshandlungen und Verfahrensmodalitäten der Urnenabstimmung kann auf die ausführliche Regelung im Wahlgesetz[213] und auf die obenstehenden Bemerkungen Ziff. 2 lit. d – e verwiesen werden.[214]

 

5.     RECHTSSCHUTZ

a) Der Rechtsschutz der Stimmbürger gegen rechtswidrige Vorlagen und gegen sämtliche Handlungen, die in Bezirks- und Gemeindeangelegenheiten ihre Wahl- und Abstimmungsfreiheit[215] verletzen, ist – zufolge der Aufgliederung der Beschlussfassung im Versammlungs- und Urnensystem – derzeit nicht nur unnötig unübersichtlich, sondern zum Teil auch unkoordiniert und lückenhaft in drei Erlassen geregelt.[216]

b) Anfechtungsgegenstand bilden neben inhaltlich rechtswidrigen Wahl- und Abstimmungsergebnissen sowie Versammlungsbeschlüssen generell sämtliche Handlungen der Behörde (Beschlüsse, Verfügungen, Realakte), die geeignet sind, die freie und unverfälschte Willenskundgabe der Stimmbürger zu beeinträchtigen.[217] Das kantonale Recht zählt drei Gruppen von möglichen Anfechtungsgegenständen auf:         
- Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung (und Durchführung)[218] von Volkswahlen in den Bezirken und Gemeinden und von Sachabstimmungen des Volkes[219] sowie Verfügungen über die Zulässigkeit von Initiativbegehren[220];    
- Verletzungen des Stimmrechts durch Organe der Bezirke, Gemeinden und Zweckverbände;[221]           
- und Ergebnisse von Volkswahlen in den Bezirken und Gemeinden und von Sachabstimmungen des Volkes sowie Bezirks- und Gemeindeversammlungsbeschlüsse.[222] Angefochten werden können mit dem Schlussergebnis auch Verfahrensmängel – wozu auch verfahrensleitende Anordnungen des Gemeindepräsidenten anlässlich der Gemeindeversammlung zählen[223] – wie auch Inhalte der Beschlüsse.[224]

c) Als Rechtsmittel ist in diesen Fällen die Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegeben.[225] Die Beschwerde hat sich gegen die Gemeindeversammlung bzw. gegen die Gemeinde als die öffentlichrechtliche Körperschaft zu richten, weil die für die Gemeinde handelnden Organe, vorbehältlich anderslautender gesetzlicher Regelung, nicht selber Partei sind.[226] Der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kommt grundsätzlich Suspensivwirkung zu, d.h. sie hemmt den Vollzug des Gemeindeversammlungsbeschlusses.[227]

d) Die Beschwerdefrist beträgt 10 Tage.[228] Sie wird – bei festgestellten Unregelmässigkeiten bei der Vorbereitung und Durchführung von Volkswahlen in den Bezirken und Gemeinden und von Sachabstimmungen des Volkes im Urnensystem – eröffnet mit der Zustellung der Verfügung, wenn eine solche Anfechtungsgegenstand bilden sollte, und sonst mit der Entdeckung des Beschwerdegrundes, spätestens aber mit dem Versammlungs-, Wahl- oder Abstimmungstag.[229] Dieselbe Regelung muss meines Erachtens sinngemäss auch beim Versammlungssystem zum Zuge kommen. Bei der Anfechtung von Ergebnissen von Volkswahlen in den Bezirken und Gemeinden und von Sachabstimmungen des Volkes sowie von Bezirks- und Gemeindeversammlungsbeschlüssen beginnt die Frist im Versammlungssystem – und sinngemäss auch im Urnensystem – mit dem Wahl- und Abstimmungstag zu laufen.[230]

e) Unklarheiten ergeben sich sodann in Bezug auf die Beschwerdelegitimation. Während im Versammlungssystem jede Person, die ein Interesse nachweist, Beschwerde erheben kann,[231] verlangt § 53a Abs. 1 WAG im Urnensystem (als lex specialis) für die Anfechtung von Verletzungen des Stimmrechts und für die Beschwerde bei festgestellten Unregelmässigkeiten im Vorfeld einer Wahl oder Abstimmung den Nachweis eines schützenswerten Interesses.

Mit Hensler ist zunächst davon auszugehen, dass die spezialgesetzlichen Regelungen der Beschwerdelegitimation dem allgemeinen § 37 lit. a VRP, der ein eigenes, unmittelbares und schützenswertes Interesse verlangt, vorgehen.[232] Der Nachweis eines Interesses im Sinne von § 95 Abs. 1 GOG ist bei Stimmberechtigten grundsätzlich immer zu bejahen.[233] Allein die Tatsache, dass ein Stimmberechtigter Beschwerde führt, weist ein genügendes Interesse an der Wahrung des objektiven Rechts aus,[234] unabhängig darum, ob dieser bei der Abstimmung teilgenommen hat oder nicht[235]. Daraus ergibt sich meines Erachtens, dass auch das GOG prinzipiell vom Erfordernis eines schützenswerten Interesses ausgeht.[236] Die gleiche Beschwerdebefugnis wie die stimmberechtigten Bürger hat auch der Gemeinderat.[237] Gemäss Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts sind ebenfalls politische Parteien, welche für die von ihnen vertretenen Stimmberechtigten handeln, im gleichen Sinne beschwerdebefugt.[238]

Soweit allerdings ein Nichtstimmberechtiger Vorbereitungs- und Verfahrensmängel oder die Rechtswidrigkeit eines Gemeindeversammlungsbeschlusses oder Teilen davon rügt, rechtfertigt sich eine strengere Handhabung der Beschwerdelegitimation, welche sich an der allgemeinen Regelung gemäss § 37 lit. a VRP zu orientieren hat.[239] In diesem Sinne sind – entsprechend der bundesgerichtlichen Rechtsprechung – auch juristische Personen bei kumulativer Erfüllung bestimmter Voraussetzungen beschwerdebefugt.[240]

f) Bei formellen Mängeln[241] liegt der Beschwerdegrund regelmässig in einer Verletzung der dem Stimmbürger zustehenden verfassungsmässigen Wahl- und Abstimmungsfreiheit.[242] Bei der Beschlussfassung im Versammlungssystem und an der Urne im Urnensystem steht – vor allem bei Sachgeschäften, weniger bei Wahlen[243] – dagegen oft die Geltendmachung materieller Mängel bzw. der Rechtswidrigkeit oder Unzweckmässigkeit der Sachvorlage oder Teilen davon im Vordergrund.[244]

Seit jeher verlangen Lehre und Rechtsprechung als ungeschriebene Voraussetzung für das Bestehen eines Beschwerdegrundes, dass der Mangel umgehend beanstandet worden ist bzw. ein Treu und Glauben nicht widersprechendes Verhalten des Beschwerdeführers, die sog. Rügepflicht.[245] Formelle Mängel bzw. fehlerhafte Anordnungen im Vorfeld einer Wahl oder Abstimmung oder anlässlich einer beratenden Gemeindeversammlung sind – soweit objektiv möglich und zumutbar – grundsätzlich sofort zu rügen („Protest”), damit der Mangel, welcher der Behörde bzw. der Verfahrensleitung ungewollt unterlaufen oder ihr nicht aufgefallen ist, womöglich noch rechtzeitig vor der Wahl oder Abstimmung behoben werden kann.[246] Wartet ein Stimmbürger, der bei zumutbarer Sorgfalt einen solchen formellen Mangel bzw. fehlerhafte Anordnung erkennen konnte, mit der Beanstandung bis nach der Durchführung der Wahl oder Abstimmung zu, um dann je nach dem Ergebnis der Abstimmung Beschwerde zu führen, dann handelt er gegen Treu und Glauben, und er hat das Anfechtungsrecht verwirkt. Diese Verwirkung des Rügerechts ist allerdings nur mit Zurückhaltung anzunehmen.[247]

g) Stellt das Verwaltungsgericht formelle Mängel[248] fest, so hebt es die Abstimmung auf, wenn der festgestellte Mangel erheblich ist und nach den Umständen beurteilt das Abstimmungsergebnis beeinflusst haben könnte.[249] Es genügt dabei, wenn eine derartige Beeinflussung im Bereich des Möglichen liegt.[250] Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde hat somit grundsätzlich kassatorische Wirkung,[251] was jedoch nicht hindert, „allgemein gehaltene Richtlinien zu erteilen, welche bei der Ersetzung des kassierten Beschlusses zu berücksichtigen sind”[252]. Im Falle der festgestellten Rechtswidrigkeit eines anlässlich einer beratenden Gemeindeversammlung gefassten Rückweisungsbeschlusses kann aber ausnahmsweise von einer Rückweisung der Sache, damit die Gemeindeversammlung formell einen Urnenüberweisungsbeschluss fälle, abgesehen werden, da dies einem „Leerlauf und überspitzten Formalismus” gleichkommen würde.[253]

Mit der Kassation des Beschlusses der beratenden Gemeindeversammlung fällt auch das Ergebnis der Urnenabstimmung dahin. Einer separaten Anfechtung dieses Urnenabstimmungsbeschlusses bedarf es nicht.[254]

Bei materiellen Mängeln[255] von Abstimmungsergebnissen sowie von Bezirks- und Gemeindeversammlungsbeschlüssen erfolgt grundsätzlich ebenfalls eine Kassation. Das Verwaltungsgericht hebt dabei die einzelnen gesetzes- oder verfassungswidrigen Normen auf, den ganzen Erlass aber nur, wenn er ohne die gesetzes- oder verfassungswidrigen Normen sinn- und zwecklos würde.[256]

 

 

LITERATUR:          
Appert Karl, Die Volksbeschlüsse in den Gemeinden des Kantons Schwyz, Diss. Freiburg 1965        
Arn Daniel et al., Kommentar zum Gemeindegesetz des Kantons Bern, Bern 1999 (zit. Arn/Bearbeiter)
Flueler Karl, Mangelhafte Gemeinde- und Bezirksbeschlüsse und ihre Überprüfung durch die schwyzerische Kassationsbehörde, Diss. Freiburg 1954
Gander Peter, Die Volksinitiative im Kanton Schwyz, ZBl 1990, S. 378 ff.      
Häfelin Ulrich/Haller Walter, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 4. A., Zürich 1998    
Häfelin Ulrich/Müller Georg, Grundriss des Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1997         
Hensler Josef, Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde im Kanton Schwyz, Diss. Zürich 1980    
Huwyler Friedrich, Die Beratungspflicht der Gemeindeversammlung, EGV-SZ 1972, S. 119 ff. (zit. Beratungspflicht)
Huwyler Friedrich, Das Gemeindeorganisationsgesetz, Referat v. 9. November 1977, (zit. Gemeindeorganisationsgesetz)           
Huwyler Friedrich, Das Recht der Volksinitiative in den Bezirken und Gemeinden des Kantons Schwyz, EGV-SZ 1986, S. 157 ff. (zit. Volksinitiative)         
Huwyler Friedrich, Anstalten von Bezirken und Gemeinden als Träger öffentlicher Aufgaben, EGV-SZ 1991, S. 221 ff. (zit. Anstalten)        
Kälin Walter, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. A., Bern 1994      
Kölz Alfred/Bosshart Jürg/Röhl Martin, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999      
Mächler August, Die Erfüllung von Gemeindeaufgaben durch ausgegliederte Verwaltungseinheiten, EGV-SZ 1989, S. 153 ff.           
Müller Jörg-Paul, Grundrechte in der Schweiz, 3. A., Bern 1999     
Thalmann Hans-Rudolf, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 2. A., Wädenswil 1991


 

* Die vorliegende Arbeit knüpft an die Aufsätze von Huwyler, Die Beratungspflicht der Gemeindeversammlung, EGV-SZ 1972, S. 119 ff.; sowie ders, Das Gemeindeorganisationsgesetz, Referat v. 9. November 1977, an. Frau lic.iur. Priska Reichlin danke ich für die Durchsicht des Manuskripts und die Hinweise. Der Aufsatz ist im Internet unter http://www.schoenbaechler.ch im HTM- und PDF-Format abrufbar. Ein Literaturverzeichnis befindet sich am Schluss des Aufsatzes.

[1] Häfelin/Haller, N. 239; Häfelin/Müller, N. 1076, 1081. Immerhin müssen die kantonalen Verfassungen inhaltlich gewissen bundesrechtlichen Anforderungen genügen (Art. 51 BV). Dies bedingt indessen nicht die Schaffung von Gemeinden innerhalb eines Kantons. Dennoch kennen sämtliche Kantone die Institution der Gemeinde, wenn auch in unterschiedlichen Ausprägungen (Häfelin/Müller, N. 1081).

[2] Vgl. auch Botschaft über eine neue Bundesverfassung v. 20. November 1996, S. 217. Siehe immerhin Art. 37 Abs. 1, 39, 50 BV.

[3] Vgl. zur Entstehung der Gemeinden den Überblick bei Kennel, Die Autonomie der Gemeinden und Bezirke im Kanton Schwyz, Diss. Zürich 1989, S. 74 ff.

[4] Verfassung des eidgenössischen Standes Schwyz v. 23. Oktober 1898 (KV; SRSZ 100.000).

[5] Gesetz über die Organisation der Gemeinden und Bezirke v. 29. Oktober 1969 (GOG; SRSZ 152.100).

[6] Gesetz über den Finanzhaushalt der Bezirke und Gemeinden v. 27. Januar 1994 (FHG; SRSZ 153.100).

[7] Gesetz über die Wahlen und Abstimmungen v. 15. Oktober 1970 (WAG; SRSZ 120.100).

[8] Vgl. die Aufzählung in § 23 GOG.

[9] Vgl. die Broschüre der Schwyzer Kantonalbank „Der Kanton Schwyz in Zahlen”, Ausgabe 1999. Diese Vielfalt der Gemeinden (und auch der Bezirke) und damit zusammenhängend das Problem teilweise zunehmender Überforderung und Ungenügens der Organisationsstrukturen zufolge der fortschreitenden Technizität und Verrechtlichung der Materien führte denn auch zur aktuellen Diskussion um eine Gebietsreform im Kanton Schwyz, die noch nicht abgeschlossen ist.

[10] § 70 KV.

[11] Vgl. § 25 Ziff. III lit. a – c KV.

[12] Häfelin/Haller, N. 201a.

[13] Häfelin/Müller, N. 1075, 1077 ff. Die Gemeinden umfassen das herkömmliche Gebiet mit allen darin wohnenden Bürgern und Niedergelassenen (§ 2 Abs. 1 GOG).

[14] § 87 KV.

[15] § 2 Abs. 2 GOG. ”Eine Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt.” (BGE 124 I 226 f. m.w.H.). Vgl. auch EGV-SZ 1983 Nr. 1 S. 8 ff. Vgl. Häfelin/Müller, N. 1120 ff.

[16] Häfelin/Müller, N. 1099.

[17] § 3 Abs. 1 KV; §§ 1, 5 WAG. Der politische Wohnsitz befindet sich in der Gemeinde, wo die stimmberechtigte Person wohnt und angemeldet ist (§ 5 Abs. 1 WAG). Die Gemeinden als solche umfassen in einem weiteren Sinne dagegen alle darin wohnenden Bürger und (auch ausländischen) Niedergelassenen (§ 2 Abs. 1 GOG).

[18] Vgl. EGV-SZ 1998 Nr. 11 S. 32.

[19] § 7 Abs. 1 lit. a GOG. In der Gemeindeordnung werden Fragen, welche die Gemeindeorganisation betreffen, geregelt: beispielsweise die Einführung eines Gemeindeparlaments (§ 75 KV), die Mitgliederzahl des Gemeinderates und der Rechnungsprüfungskommission, die gemeindeeigenen Kommissionen (§ 43 Abs. 2 GOG), die Einführung des Urnensystems für Wahlen und alle Sachgeschäfte (§§ 9 ff. GOG), die Delegation an den Gemeinderat zum Erlass einer Dienst- und Gehaltsordnung für das Personal der Gemeinde und ihrer Anstalten (§ 7 Abs. 2 GOG) und die Ermächtigung des Gemeinderates, die Finanzverwaltung einem andern Mitglied des Gemeinderates als dem Säckelmeister zu übertragen (§ 88 lit. c KV; § 7 Abs. 1 lit. d GOG).

[20] § 88 lit. a KV und § 7 lit. b GOG. Insbesondere Erlass einer Dienst- und Gehaltsordnung für das Personal der Gemeinde und ihrer Anstalten (§ 7 Abs. 1 lit. i GOG); Erlass von Zonen- und Erschliessungsplänen sowie Baureglementen (§§ 15 ff. Planungs- und Baugesetz v. 14. Mai 1987 [PBG; SRSZ 400.100]); Erlass eines generellen Kanalisationsprojekts und von Reglementen über den Bau und den Betrieb der öffentlichen Kanalisations- und Abwasserreinigungsanlagen (§§ 11 ff. Kantonale Vollzugsverordnung zum Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer v. 24. Oktober 1973 [KVV GschG; SRSZ 712.110]); Erlass eines Reglementes über die Errichtung und den Betrieb öffentlicher Abfalldeponien und Abfallbeseitigungsanlagen sowie den Kehrichtsammeldienst (§ 20 KVV GSchG); Erlass eines Reglementes über die Erhebung von Kurtaxen (§§ 1, 3 Gesetz über die Erhebung einer Kurtaxe durch die Gemeinden [KurtaxenG; SRSZ 314.110]); Erlass eines Friedhofreglementes (§ 5 Abs. 1 Verordnung über das Bestattungs- und Friedhofwesen v. 16. Januar 1990 [BestattungsV; SRSZ 575.111]; Erlass weiterer Reglemente und Verordnungen, soweit dies zur Wahrnehmung einer Gemeindeaufgabe notwendig ist (bspw. Reglemente über den Betrieb und die Benützung von gemeindeeigenen Versorgungsbetrieben, sportliche Einrichtungen und Anlagen, Alters- und Pflegeheim, Jugendmusikschule).

[21] § 88 lit. b-d KV; § 7 Abs. 1 lit. c-d GOG.

[22] § 88 lit. f KV; § 7 Abs. 1 lit. e und g GOG; § 39 Abs. 1 lit. a und c FHG. Damit eine Ausgabe vorgenommen werden darf, ist grundsätzlich ein Verpflichtungs- und ein Voranschlagskredit von der Gemeindeversammlung zu bewilligen (§ 30 FHG). Sind die Ausgaben durch einen Rechtssatz gebunden und besteht bezüglich der konkreten Verwendung kein erheblicher Entscheidungsspielraum ist dagegen kein Verpflichtungskredit erforderlich (§ 31 lit. a FHG). Weder Verpflichtungs- noch Voranschlagskredit sind schliesslich notwendig für die durch Rechtssatz gebundenen, zwingenden Ausgaben (§ 32 Abs. 1 lit. a FHG). In diesen Fällen sind der Gemeindeversammlung – vor allem der den Voranschlag beratenden Versammlung – die Hände gebunden und kann sie auf diese Ausgaben keinen Einfluss nehmen (vgl. EGV-SZ 1994 Nr. 14 S. 47). Zur Frage der Abgrenzung zwischen gebundenen und neuen Ausgaben folgt der Kanton Schwyz der bundesgerichtlichen Praxis (EGV-SZ 1991 Nr. 15, S. 61 f.; dazu BGE 125 I 90 f.). Vgl. zum Ganzen auch Huwyler, Gemeindeorganisationsgesetz, S. 10 ff.

[23] § 88 lit. e KV; § 7 Abs. 1 lit. f GOG; § 39 Abs. 1 lit. b FHG.

[24] § 7 Abs. 1 lit. h GOG, § 39 Abs. 1 lit. d FHG. Dazu Huwyler, Gemeindeorganisationsgesetz, S. 17 f.

[25] § 7 Abs. 1 lit. k GOG; § 39 Abs. 1 lit. e FHG.

[26] § 7 Abs. 1 lit. l GOG. Dies hauptsächlich in Bereichen der Daseinsvorsorge (Wasserversorgung, Abfallentsorgung, Abwasserreinigung, Energieversorgung, Verkehrsbetriebe), des Gesundheits- und Sozialwesens (Spitäler, Alters- und Pflegeheime), der Infrastrukturanlagen (Strassen, Kabelfernsehen) und der Kultur (vgl. Mächler, S. 153 ff.). Zum Ganzen vgl. Huwyler, Anstalten, S. 221 ff.

[27] § 7 Abs. 1 lit. l GOG. Auch die Auflösung eines Zweckverbandes obliegt – als contrarius actus zum Errichtungsbeschluss – der Beschlussfassung durch die Gemeindeversammlung (EGV-SZ 1988 Nr. 40 S. 105 f.; Thalmann, § 41 N. 1.5.1).

[28] § 72 Abs. 3 KV; § 7 Abs. 1 lit. m GOG; § 10 des Gesetzes über Erwerb und Verlust des Kantons- und Gemeindebürgerrechts v. 19. Februar 1970 (BürgerrechtsG; SRSZ 110.100).

[29] § 7 Abs. 2 GOG.

[30] Vgl. EGV-SZ 1994 Nr. 14 S. 46 ff., betreffend Schaffung einer neuen Amtsstelle.

[31] Vgl. EGV-SZ 1981 Nr. 3 S. 4 ff., 13. Betroffen sind in erster Linie sog. prinzipale Konsultativabstimmungen, welche eine Frage betreffen, in der die Stimmbürgerschaft keine Zuständigkeit zum Schlussentscheid besitzt (EGV-SZ 1981 Nr. 3 S. 7).

[32] EGV-SZ 1998 Nr. 11 S. 32; Gander, S. 378 ff., 400; Huwyler, Beratungspflicht, S. 120 f.; ders., Gemeindeorganisationsgesetz, S. 21. Initiativbegehren müssen sich auf einen Gegenstand beziehen, zu dessen Behandlung die Gemeindeversammlung zuständig ist (§ 8 Abs. 1 GOG).

[33] §§ 84 Abs. 3, 89 Abs. 3 KV. Trotz dieser Kompetenzvermutung zu Gunsten des Gemeinderates ergeben sich jedoch immer wieder Abgrenzungsschwierigkeiten (Huwyler, Gemeindeorganisationsgesetz, S. 5, 21 f.).

[34] Vgl. dazu auch Huwyler, Gemeindeorganisationsgesetz, S. 2 f. Die in § 75 KV vorgesehene dritte Organisationsform, die ausserordentliche Gemeindeorganisation mit Gemeindeparlament ist in der Praxis nirgends verwirklicht.

[35] § 72 KV. Zur Einführung des Urnensystems siehe §§ 9-11 GOG. Gleiches gilt für die römisch-katholischen Kirchgemeinden (§ 24 Abs. 2 des Organisationsstatuts der Römisch-katholischen Kantonalkirche Schwyz v. 8. April 1998, zit. Organisationsstatut).

[36] Für beide Organisationsformen lassen sich Argumente finden: Die Urnenabstimmung erweckt zwar die Vorstellung bzw. Fiktion erhöhter Seriosität bei der Ermittlung des Volkswillens, bedeutet umgekehrt aber eine Einbusse an lebendiger Diskussion und direkter Auseinandersetzung (Arn/Friedli, Art. 12 N. 8).

[37] So die Auskunft der Staatskanzlei v. 27. Januar 2000.

[38] § 72 Abs. 3 KV. Damit wird verhindert, dass die Gemeindeversammlung in Gemeinden, welche das Urnensystem bei Sachgeschäften allgemein eingeführt haben, zu einem zweitklassigen Organ degradiert wird (Appert, S. 153).

[39] § 12 Abs. 1 GOG.

[40] § 3 Abs. 2 GOG. Dies, soweit nicht Verfassung, Gesetz oder Verordnung etwas anderes vorschreiben. Zu beachten ist ferner, dass die Regeln der Gemeindeversammlung sinngemäss nicht nur für den Gang der Verhandlungen im Gemeinderat (§ 36 Abs. 1 GOG), sondern bei Fehlen bzw. bis zum Erlass entsprechender Vorschriften auch für die römisch-katholischen (§ 41 Abs. 2 und Anhang II Organisationsstatut) und die evangelisch-reformierten Kirchgemeinden (§ 54 Verfassung der Evangelisch-reformierten Kantonalkirche Schwyz) zur Anwendung kommen. Subsidiär gelten die Vorschriften des GOG – vorbehältlich abweichender gesetzlicher oder statutarischer Bestimmungen – auch für die Genossenschaften des kantonalen öffentlichen Rechts (§ 21 Einführungsgesetz zum schweizerischen Zivilgesetzbuch v. 14. September 1978 [EGzZGB; SRSZ 210.100]) sowie die Flurgenossenschaften (§ 15 Abs. 2 Verordnung über die Flurgenossenschaften v. 28. Juni 1979 [FlurGV; SRSZ 213.110]; § 37 Abs. 2 Verordnung über land- und forstwirtschaftliche Flurgenossenschaften sowie Einzelmassnahmen zur Bodenverbesserung v. 28. Juni 1979 [lfFlurGV; SRSZ 312.310]) und Wuhrkorporationen (§ 51 Abs. 2 Wasserrechtsgesetz [WRG; SRSZ 451.100] i.V.m. § 15 Abs. 2 FlurGV).

[41] ”Die Garantie der politischen Rechte schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe.” (Art. 34 Abs. 2 BV). Dazu eingehend Häfelin/Haller, N. 598 ff.; J.-P. Müller, S. 361 ff.

[42] § 54 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 2 WAG. Vgl. BGE 124 I 57; EGV-SZ 1997 Nr. 11 S. 30, mit weiteren Hinweisen; ZBl 2000, S. 48 ff.

[43] Vgl. Huwyler, Beratungspflicht, S. 121; ders., Gemeindeorganisationsgesetz, S. 2.

[44] § 31 Abs. 1 GOG. Vgl. dazu Huwyler, Gemeindeorganisationsgesetz, S. 8 ff.

[45] §§ 19 Abs. 1, 25 Abs. 1 GOG. Es gibt keine Beschlüsse der Gemeindeversammlung in Sachfragen, denen nicht eine vorbereitete Antragstellung vorausgeht (ders., § 48 N. 1). Es handelt sich – im Gegensatz zu den Anträgen der Stimmbürger anlässlich der Gemeindeversammlung – um ein selbständiges Antragsrecht (Thalmann, § 48 N. 2). Von der Antragspflicht sind nur die Wahlgeschäfte der Gemeindeversammlung ausgenommen (Thalmann, § 48 N. 1). Eine mangelhafte Vorbereitung kann die Rückweisung des Geschäfts durch die Gemeindeversammlung provozieren (vgl. unten Ziff. 3 lit. e.aa.).

[46] Die Rechungsprüfungskommission prüft den Finanzhaushalt (§ 41 Abs. 1 FHG). Sie hat der Gemeindeversammlung über die Prüfung von Voranschlag, Rechnung und Krediten in formeller, rechtlicher und materieller Hinsicht schriftlich Bericht und Antrag zu erstatten (§ 41 Abs. 2 FHG; vgl. auch § 50 Abs. 3 GOG).

[47] § 16 Abs. 1 GOG. Der Regierungsrat kann aus wichtigen Gründen Ausnahmen von diesen Terminen gestatten (§ 16 Abs. 3 GOG).

[48] Sog. Pluralinitiative. Diesfalls muss die Gemeindeversammlung innert 90 Tagen seit der Einreichung des Begehrens einberufen werden (§ 17 Abs. 2 GOG). Die Pluralinitiative kann in der Form eines ausgearbeiteten Entwurfs eingereicht werden (EGV-SZ 1996 Nr. 11 S. 28 f.; Gander, S. 406; Huwyler, Gemeindeorganisationsgesetz, S. 30).

[49] § 17 Abs. 1 lit. a – d GOG.

[50] BGE 45 I 153; vgl. auch Flueler, S. 27. Terminfestsetzungen in Ferienzeiten sind zu meiden (Thalmann, § 43 N. 1.1). Zur Problematik der Ansetzung einer Gemeindeversammlung werktags während der Arbeitszeit vgl. Baurecht (BR) 3/99, S. 115, mit Anmerkungen.

[51] Vgl. zum früheren Recht noch Appert, S. 209 f. In der Gemeinde Arth finden die Gemeindeversammlungen derzeit bspw. nicht im Hauptort Arth, sondern in Goldau statt.

[52] Vgl. Appert, S. 212 f.; EGV-SZ 1993 Nr. 20 S. 67. Sofern ein geordneter Verlauf der Versammlung möglich und gewährleistet ist kann auch ein Privatlokal (Hotel, Restaurants usw.) in Frage kommen (Appert, S. 214). Zu beachten ist die Verpflichtung des Staates zu religiöser und konfessioneller Neutralität (BGE 125 I 354 f.), weshalb kirchliche Räume als Versammlungsorte grundsätzlich nicht mehr in Betracht kommen.

[53] EGV-SZ 1993 Nr. 20 S. 67.

[54] EGV-SZ 1993 Nr. 20 S. 68. Vgl. auch Appert, S. 214 f.

[55] ZBl 1997, S. 253.

[56] § 18 Abs. 1 GOG. Die Publikation erfolgt heute meistens durch Zeitungsinserat im amtlichen Publikationsorgan der Gemeinde (vgl. auch Thalmann, § 43 N. 2).

[57] § 18 Abs. 2 GOG. Wesentlich ist, dass die behördliche Intervention in die Meinungsbildung zu Sachabstimmungen nicht nur objektiv ausfällt, sondern sich in Bezug auf Inhalt und Mittel auf das Erforderliche beschränkt. Finanzplan, Voranschlag, Rechnung, Prüfungsbericht und Antrag der Rechnungsprüfungskommission sind spätestens mit der Einladung zur Gemeindeversammlung zu veröffentlichen und mindestens in zusammengefasster Form an alle Haushaltungen zuzustellen (§ 29 Abs. 1 FHG). Werden die Unterlagen in zusammengefasster Form versandt, kann jedermann die vollständigen Unterlagen kostenlos beziehen (§ 29 Abs. 2 FHG).

[58] § 18 Abs. 3 GOG. Wo dagegen diese Möglichkeit der Einsichtnahme fehlt und den Stimmberechtigten keine informativen Erläuterungen zugestellt werden, sind erhöhte Anforderungen an die Formulierung der Traktanden zu stellen (EGV-SZ 1985 Nr. 4 S. 17 f.).

[59] Vgl. EGV-SZ 1987 Nr. 6 S. 25 ff. Eine Einberufung ohne Anträge an die Gemeindeversammlung gibt es nicht (Thalmann, § 42 N. 1). Den Gemeinderat trifft eine Traktandierungspflicht. Die Bedeutung des Geschäftsverzeichnisses liegt darin, dass die Stimmberechtigten nur über traktandierte Gegenstände beraten und beschliessen können (vgl. Arn/Friedli, Art. 12 N. 12).

[60] EGV-SZ 1985 Nr. 4 S. 17. Nach Arn/Friedli, Art. 12 N. 12, gilt ein pragmatischer Massstab: nach einer tauglichen Faustregel reiche es, wenn die Angabe des Traktandums die Frage des ”Was” beantwortet.

[61] EGV-SZ 1997 Nr. 10 S. 27, mit weiteren Hinweisen; ZBl 1995, S. 23.

[62] EGV-SZ 1997 Nr. 10 S. 27.

[63] EGV-SZ 1997 Nr. 10 S. 26. Zwischen Beschlussgegenstand und Traktandum muss deshalb ein enger sachlicher Zusammenhang bestehen (ZBl 1995, S. 23).

[64] EGV-SZ 1996 Nr. 10 S. 26. Zum einen ist die Zulässigkeit bzw. Unzulässigkeit behördlichen Auftretens zu prüfen und danach zu fragen, ob die Behörde überhaupt im Vorfeld von Abstimmungen Informationen verbreiten darf oder nicht. Zum andern hat sich die Behörde in Bezug auf die Modalitäten zurückzuhalten (EGV-SZ 1996 Nr. 10 S. 26, mit Verweis). Vgl. auch ZBl 1998, S. 85 f.

[65] BGE 119 Ia 273; EGV-SZ 1996 Nr. 10 S. 26; ZBl 1998, S. 85 f.; J.-P. Müller, S. 365.

[66] Vgl. BGE 119 Ia 273 mit Verweisen; EGV-SZ 1996 Nr. 10 S. 26; ZBl 1998, S. 91 f. Das Eingreifen der Behörde in den Abstimmungskampf ist nur ausnahmsweise zugelassen, beschränkt auf Fälle, in denen triftige Gründe für eine solche Intervention gegeben sind (BGE 119 Ia 273; ZBl 1998, S. 85 f.; dazu J.-P. Müller, S. 369 ff.).

[67] BGE 124 I 57 f. Davon zu unterscheiden ist ein indirektes Eingreifen in Form von Unterstützungen und Hilfeleistungen (vgl. § 20 WAG), welche in gewissem Umfang unabdingbar sind, damit Wahlen ordnungsgemäss durchgeführt werden können. In Bezug auf die Willensbildung und -betätigung der Wähler müssen sie neutral sein. Im übrigen sind selbstverständlich das Gleichheitsgebot und Diskriminierungsverbot zu beachten (a.a.O.). Vgl. auch ZBl 1995, S. 469.

[68] BGE 119 Ia 275; EGV-SZ 1993 Nr. 20 S. 65; J.-P. Müller, S. 367. Private Interventionen vermögen im übrigen nur ausnahmsweise, nämlich bei ganz schwerwiegenden Verstössen, die Aufhebung einer Abstimmung zu rechtfertigen (BGE 119 Ia 274 f.; ZBl 1990, S. 546 f.).

[69] Vgl. dazu oben Ziff. 1 lit. g.

[70] Vgl. Häfelin/Haller, N. 605a. Dazu Näheres unten Ziff. 5 lit. g.

[71] EGV-SZ 1993 Nr. 20 S. 65; ZBl 1997, S. 256; ZBl 1995, S. 417. Zur Zumutbarkeit der sofortigen Rüge, zum Rechtsmittel und weiteren Verfahrensfragen siehe unten Ziff. 5.

[72] EGV-SZ 1997 Nr. 11 S. 31; ZBl 1997, S. 257. Vgl. implizit auch Hensler, S. 47.

[73] § 21 Abs. 1 GOG. Bei dessen Verhinderung der vom Gemeinderat aus seiner Mitte gewählte Vizepräsident (§ 52 GOG; Flueler, S. 23).

[74] Vgl. Clavadetscher, „Zuerst Gebet und dann die Politik”, Bote Nr. 108 v. 12. Mai 1999, S. 7. Aufgrund der Verpflichtung des Staates zu religiöser und konfessioneller Neutralität (BGE 125 I 354 f.) ist dies allerdings problematisch. Den Gemeinden ist ein Verzicht – zumindest auf das laute Gebet – zu empfehlen.

[75] Appert, S. 120 f.

[76] § 21 Abs. 2 GOG. Der Versammlungsleiter hat zur Ordnung zu rufen, wenn ein Teilnehmer unaufgefordert das Wort ergreift, wenn Zwischenrufer die Beratung stören, wenn ein Votant sich vom Verhandlungsgegenstand entfernt, oder wenn er durch langatmige Ausführungen die Geduld der Versammlung über Gebühr strapaziert (Thalmann, § 53 N. 2.1; ZBl 1990, S. 543). Die Wahl der geeigneten Massnahme liegt im Ermessen des Versammlungsleiters, soll aber stets dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit entsprechen (Thalmann, § 53 N. 2.2).

[77] Appert, S. 121.

[78] Thalmann, § 53 N. 2.1; ZBl 1990, S. 543.

[79] EGV-SZ 1993 Nr. 20 S. 67 f. Als Ersatzlösungen kommen insbesondere in Betracht die Dislokation in einen grösseren Versammlungsraum oder die Abhaltung der Versammlung im Freien. Eine Versammlung, von der teilnahmewillige Stimmberechtigte ausgeschlossen werden müssten, wäre nicht beschlussfähig (EGV-SZ, a.a.O., mit Hinweis; Thalmann, § 43 N. 1.2).

[80] Appert, S. 125; Thalmann, § 40 N. 2. Im Gegensatz zu anderen Kantonen besteht im Kanton Schwyz keine Teilnahmepflicht (vgl. dazu bspw. Thalmann, § 44 N. 4).

[81] EGV-SZ 1993 Nr. 20 S. 69.

[82] § 22 Abs. 1 und 2 GOG. Die Zahl der Stimmenzähler hängt von der Grösse der Versammlung und den Raumverhältnissen ab; der Versammlungsleiter schlägt – sofern die Versammlung nicht Widerspruch erhebt – ihre Zahl vor (Thalmann, § 46 N. 3). Die Vorschläge erfolgen aus der Versammlung; bei Ausbleiben durch den Versammlungsleiter. Für die Wahl der Stimmenzähler gilt das Verfahren gemäss § 29 GOG sinngemäss (Huwyler, Gemeindeorganisationsgesetz, S. 32). Vgl. dazu unten Ziff. 3 lit. g.

[83] § 23 Abs. 1 und 2 GOG. Über die Zulässigkeit von Anträgen entscheidet dagegen der Gemeindepräsident als Versammlungsleiter (EGV-SZ 1988 Nr. 41 S. 107).

[84] § 8 Abs. 1 KV. Im Entscheid EGV-SZ 1993 Nr. 20 S. 66 schloss das Verwaltungsgericht aus § 23 i.V.m. § 15 GOG ebenfalls, dass die Anwesenheit von Nichtstimmberechtigten im Versammlungslokal statthaft ist. Die Einführung einer Zulassungskontrolle am Eingang des Versammlungslokals ist deshalb grundsätzlich nicht zulässig.

[85] EGV-SZ 1993 Nr. 20 S. 66; Arn/Friedli, Art. 12 N. 15.

[86] Art. 282 Ziff. 1 Abs. 2 StGB. Angedroht wird Gefängnis oder Busse.

[87] EGV-SZ 1983 Nr. 5 S. 29.

[88] EGV-SZ 1991 Nr. 13 S. 43 f.

[89] Flueler, S. 24.

[90] Vgl. Thalmann, § 46 N. 2.

[91] § 24 Abs. 1 GOG.

[92] Huwyler, Gemeindeorganisationsgesetz, S. 32.

[93] § 24 Abs. 2 GOG.

[94] § 25 Abs. 1 GOG. Dazu Appert, S. 132 f. Das Stellen von Minderheitsanträgen ist ausgeschlossen (§§ 19 Abs. 1, 36 Abs. 4 GOG; Thalmann, § 48 N. 2.3.1). Die Behörde ist sodann berechtigt, von einer früheren Gemeindeversammlung abgeänderte oder abgelehnte Anträge einer späteren nochmals vorzulegen (Thalmann, § 49 N. 1).

[95] Huwyler, Beratungspflicht, S. 121.

[96] Huwyler, Gemeindeorganisationsgesetz, S. 28, 33. Da es von Seiten des Gemeinderates nach der gesetzlichen Vorprüfung des Initiativbegehrens auf seine Rechtmässigkeit (§ 8 Abs. 1 – 3 GOG) allein noch um eine politische Beurteilung geht (Gander, S. 403), hat er vor der Gemeindeversammlung grundsätzlich materiell Stellung zum Initiativbegehren zu beziehen, und zwar entweder mit einem Antrag auf Annahme bzw. Verwerfung, Eintreten bzw. Nichteintreten oder mit einem Gegenvorschlag (vgl. §§ 8 Abs. 4, 19 GOG; a.M. Huwyler, Volksinitiative, S. 169, 173). Ausnahmsweise kann auch ein begründeter Verschiebungsantrag gerechtfertigt sein (vgl. die unter Umständen kurze Frist zur Vorlage gem. § 8 Abs. 4 GOG). Bei Pluralinitiativen (§ 17 Abs. 1 lit. c GOG), die keiner vorgängigen Rechtmässigkeitskontrolle durch den Gemeinderat unterliegen (Gander, S. 407), kann schliesslich ein Trennungsantrag in Betracht kommen.

[97] §§ 12 Abs. 1, 25 Abs. 2 GOG. Die Beratungspflicht gilt nicht für Begehren um Einführung des Urnensystems für Sachgeschäfte und Wahlen (vgl. §§ 9 Abs. 1, 10 Abs. 1 GOG).

[98] Appert, S. 128, 135; Huwyler, Gemeindeorganisationsgesetz, S. 33; Thalmann, § 46 N. 5.3, § 48 N. 3.2.

[99] Arn/Friedli, Art. 12 N. 15; vgl. auch Huwyler, Beratungspflicht, S. 121. Nicht Stimmberechtigte haben sich dagegen nicht in den Gang der Verhandlungen einzumischen. Ein Rederecht bzw. ein Anspruch auf rechtliches Gehör kann ihnen im Rahmen einer Gemeindeversammlung grundsätzlich nicht zuerkannt werden, da es sich um einen politischen Entscheidfindungsprozess und nicht um ein formalisiertes Verwaltungs- oder Verwaltungsjustizverfahren handelt (Arn/Friedli, Art. 12 N. 15). Ausnahmen sind aber denkbar bei nichtstimmberechtigten Sachverständigen, die von der antragstellenden Behörde eingeladen worden sind, sich zu schwierigen technischen Belangen besonderer Geschäfte zu äussern (Thalmann, § 46 N. 4.2).

[100] Appert, S. 127. Mithin gilt auch an der Gemeindeversammlung das verfassungsmässige Recht auf freie Meinungsäusserung (Art. 16 BV; ZBl 1987, S. 507 f.), welches nur unter bestimmten Voraussetzungen eingeschränkt werden darf (vgl. Art. 36 BV).

[101] Dies wird von einer direkten Versammlungsdemokratie vorausgesetzt. Anlässlich von Gemeindeversammlungen können auch andere Informationsmittel verwendet werden als nur jenes der Sprache (z.B. Hellraumprojektor, Dias), sofern dadurch eine anschaulichere, vollständigere und damit bessere Information vermittelt werden kann. Eine Grenze findet die Wahl von Informationsmitteln jedoch im Gleichheitsgrundsatz (ZBl 1990, S. 542 f.).

[102] Appert, S. 126 f.; Thalmann, § 46 N. 5.2.

[103] Bei zahlreichen Wortbegehren kann er im Hinblick auf eine organisierte Debatte und in Beachtung des Gleichbehandlungsgebots eine Redezeitbeschränkung anordnen (vgl. ZBl 1990, S. 543; ZBl 1987, S. 507 f.). Wenn sich jemand in seinem Votum nicht an den Diskussionsgegenstand hält, sich sonst in unanständiger, verletzender oder wahrheitswidriger Weise äussert oder die Versammlung durch ungebührlich lange Ausführungen hinhält, kann ihm das Wort entzogen werden (Huwyler, Gemeindeorganisationsgesetz, S. 31; Appert, S. 127; Thalmann, § 46 N. 5.4, § 53 N. 2.1). Bei weiterer Störung ist er – nach vorgängiger Ermahnung – wegzuweisen (§ 21 Abs. 2 GOG). Zur Beendigung der Beratung vgl. nachstehend Ziff. 3 lit. f.

[104] Appert, S. 133; Thalmann, § 46 N. 4.3. Dies mangels gesetzlicher Regelung. Ohnehin wäre eine entsprechende Regelung sehr restriktiv zu handhaben (ZBl 1986, S. 221 ff.; vgl. dagegen ZBl 1992, S. 169 ff.).

[105] Dazu vor allem unten Ziff. 3 lit. h.

[106] Dies auch von Seiten der Behörden (vgl. Appert, S. 134; Huwyler, Beratungspflicht, S. 124).

[107] EGV-SZ 1988 Nr. 41 S. 107; vgl. auch EGV-SZ 1982 Nr. 6 S. 13 ff.; a.M. offenbar Huwyler, Gemeindeorganisationsgesetz, S. 31.

[108] EGV-SZ 1982 Nr. 6 S. 15. Vgl. auch Appert, S. 135. Zurückzuweisen sind ebenfalls zweideutige, konfuse und widersinnige Anträge (Flueler, S. 29). Der Versammlungsleiter darf über solche Anträge nicht abstimmen lassen. Hat er einen unzulässigen Antrag versehentlich zur Abstimmung zugelassen und ist dieser durch die Versammlung gutgeheissen worden, ist die Beschwerde nach § 95 GOG gegeben (EGV-SZ 1982 Nr. 6 S. 23 f.). Unzulässig wäre übrigens – wegen Verstosses gegen die Traktandierungspflicht (vgl. oben Ziff. 2 lit. c) – namentlich ein Antrag auf Durchführung einer spontanen Konsultativabstimmung (Arn/Friedli, Art. 21 N. 17).

[109] Vgl. Thalmann, § 48 N. 3.3.8. Dasselbe Recht steht auch der antragstellenden Behörde zu (Thalmann, § 48 N. 2.5).

[110] Huwyler, Volksinitiative, S. 173 f.; kritisch Thalmann, § 50 N. 8.2. Der Antrag des Gemeinderates auf Annahme des Initiativbegehrens oder ein Gegenvorschlag fallen mit einer solchen Rückzugserklärung nicht dahin. Dies aufgrund der Selbständigkeit des Antragsrechts des Gemeinderates (Thalmann, § 48 N. 2) bzw. der fehlenden Akzessorietät desselben zum Initiativbegehren. So ist unbestritten, dass ein Initiativbegehren zu Gunsten des Gegenvorschlages zurückgezogen werden kann.

[111] Dazu unten Ziff. 3 lit. f.bb. in fine.

[112] Huwyler, Beratungspflicht, S. 122.

[113] EGV-SZ 1997 Nr. 11 S. 30; EGV-SZ 1996 Nr. 9 S. 20; Huwyler, Gemeindeorganisationsgesetz, S. 33 f.

[114] Huwyler, Gemeindeorganisationsgesetz, S. 34. An die Stichhaltigkeit der vorgebrachten Gründe dürfen keine hohen Anforderungen gestellt werden. Sie müssen lediglich von einer gewissen Ernsthaftigkeit bzw. ihr Eintreten von einer gewissen Wahrscheinlichkeit sein. In Bezug auf Voranschlag und Abnahme der Rechnung kommt jedoch – aufgrund deren Termingebundenheit – nur eine kurzfristige Vertagung in Frage (Thalmann, § 48 N. 3.5).

[115] Die unverfälschte Willenskundgabe durch die Stimmberechtigten verlangt, dass nicht zwei oder mehr verschiedene Sachfragen (Materien) miteinander derart verbunden werden, dass die Bürger in eine Zwangslage versetzt werden, indem sie nicht frei zwischen den einzelnen wählen können (BGE 113 Ia 52; J.-P. Müller, S. 363). Vgl. auch § 8 Abs. 1 GOG und oben Ziff. 1 lit. g.

[116] § 26 Abs. 2 GOG. Vgl. EGV-SZ 1990 Nr. 12 S. 39. Je nach Vorlage wird die Tragweite des Grundsatzes in der Praxis verschieden gewichtet. Wenn ein enger sachlicher Zusammenhang zwischen den in einem Geschäft verknüpften Materien besteht und diese einem gemeinsamen Zweck dient ist der Grundsatz der Einheit der Materie jedoch regelmässig gewahrt (BGE 123 I 71 f.; Häfelin/Haller, N. 599 f.).

[117] Huwyler, Beratungspflicht, S. 123; ders., Gemeindeorganisationsgesetz, S. 34.

[118] EGV-SZ 1982 Nr. 6 S. 15, unter Verweis auf § 12 Abs. 2 i.V.m. §§ 26 und 25 Abs. 2 GOG; Huwyler, Beratungspflicht, S. 123; ders., Gemeindeorganisationsgesetz, S. 34.

[119] Eingehend Huwyler, Beratungspflicht, S. 123; Appert, S. 127, 135 f.; Thalmann, § 46 N. 5.5. Vgl. auch unten Ziff. 3 lit. f.

[120] So wenn anlässlich der Gemeindeversammlung der Standort der geplanten Oberstufenschule umstritten ist und ein Rückweisungsantrag gestellt wird mit der Begründung, damit werde der (für die Standort-Frage zuständige) Regierungsrat gezwungen, einen zusätzlichen Schulstandort zu bezeichnen (EGV-SZ 1996 Nr. 9 S. 24).

[121] EGV-SZ 1996 Nr. 9 S. 24 f. Denn es ist zu beachten, dass die Stimmbürger nicht nur das Recht haben, über die in die Zuständigkeit der Gemeindeversammlung fallenden Geschäfte im Versammlungssystem zu beraten, sondern sie haben auch das Recht, darüber an der Urne einen Sachentscheid zu treffen, der ihnen durch die beratende Versammlung nicht beliebig entzogen werden darf (EGV-SZ, a.a.O.; Huwyler, Gemeindeorganisation, S. 34)

[122] Dies weil andernfalls die Aufgabenteilung zwischen der beratenden Gemeindeversammlung und der Schlussabstimmung an der Urne verwischt würde. Sodann ist die beratende Versammlung weit weniger repräsentativ als die Urnenabstimmung (EGV-SZ 1996 Nr. 9 S. 20 f.). Vgl. auch EGV-SZ 1988 Nr. 41 S. 108 und Huwyler, Beratungspflicht, S. 122.

[123] § 12 Abs. 2 GOG.

[124] EGV-SZ 1996 Nr. 9 S. 20; Huwyler, Gemeindeorganisationsgesetz, S. 33 f.; ders., Beratungspflicht, S. 122. „Diese Praxis ergibt sich aus dem Sinn des zweistufigen Beschlussverfahrens mit der Beratung im Versammlungssystem und der Schlussabstimmung an der Urne. Die Urnenabstimmung soll nicht durch verdeckte Rückweisungs- oder Verschiebungsanträge ausgeschaltet werden dürfen, oder anders ausgedrückt, es soll das in § 12 Abs. 2 GOG statuierte Verbot von Ablehnungs- und Nichteintretensanträgen durch Anträge, welche anders benannt, aber inhaltlich nahe bei einem Ablehnungs- oder Nichteintretensantrag liegen, nicht unterlaufen werden dürfen.” (EGV-SZ, a.a.O.).

[125] EGV-SZ 1988 Nr. 41 S. 108; Huwyler, Gemeindeorganisationsgesetz, S. 33.

[126] Huwyler, Beratungspflicht, S. 122 f. Besondere Zurückhaltung ist dann geboten, wenn ein Geschäft bereits einmal zurückgewiesen oder verschoben worden ist.

[127] Denn die Stimmbürger haben nach Treu und Glauben ein Recht, in der Regel zu den an der Versammlung traktandierten Sachgeschäften an der Urne Stellung nehmen zu können. An der Ausübung dieses Rechts sollen sie nur durch echte und zweifelsfreie Rückweisungs- und Verschiebungsanträge gebremst oder gar ausgeschlossen werden können (EGV-SZ 1996 Nr. 9 S. 25). Vgl. dagegen die „In dubio”-Praxis bei materiellen Abänderungsanträgen unten Ziff. 3 lit. e.bb.

[128] § 12 Abs. 1 und 2 i.V.m. § 26 GOG; Gander, S. 397, 405.

[129] EGV-SZ 1991 Nr. 14 S. 51 f.; Gander, S. 397, 403; Huwyler, Volksinitiative, S. 174. Letzterer bejaht dies auch von Seiten des Gemeinderates (a.a.O., S. 169).

[130] Die Prüfung der materiellen und formellen Gültigkeit von Initiativbegehren, insbesondere die Frage der Wahrung des Grundsatzes der Einheit der Materie, wird vorgängig bereits durch den Gemeinderat vorgenommen (§ 8 Abs. 1-3 GOG; vgl. dazu Gander, S. 398 ff.; Huwyler, Volksinitiative, S. 160 ff., 165 ff.). Diese Prüfung wirkt zwar lediglich als „grobmaschiges Sieb“ und bezweckt, jene Initiativbegehren von der Beschlussfassung durch die Gemeindeversammlung auszunehmen, die eindeutig unzulässig sind (EGV-SZ 1994 Nr. 13 S. 36). In Zweifelsfällen ist es aber nicht Sache des Gemeinderates als Exekutive, über die Zulässigkeit von Volksbegehren zu entscheiden. Er muss diese der Gemeindeversammlung zur Behandlung zuweisen (EGV-SZ 1994 Nr. 13 S. 36). Der Gemeinderat darf dabei zu Handen der Gemeindeversammlung – abgesehen von einem begründeten Verschiebungsantrag (vgl. die unter Umständen kurze Frist zur Vorlage gem. § 8 Abs. 4 GOG) oder einem Trennungsantrag bei einer Pluralinitiative (vgl. oben Ziff. 3 lit. d) – grundsätzlich keine formellen Anträge zum Initiativbegehren stellen (a.M. Huwyler, Volksinitiative, S. 169, 173). Der Gemeinderat hat vielmehr eine politische Beurteilung des Initiativbegehrens vorzunehmen (Gander, S. 403) und mittels eines Antrages auf Annahme bzw. Verwerfung, Eintreten bzw. Nichteintreten oder eines Gegenvorschlages materiell bzw. in der Sache Stellung zu beziehen (vgl. §§ 8 Abs. 4, 19 GOG). Zudem haben die Initianten Anspruch darauf, dass ihr – in diesem Sinne als rechtmässig befundenes – Initiativbegehren der Gemeindeversammlung nicht nur zur Beratung, sondern auch zur Beschlussfassung vorgelegt wird. Auch Rückweisungs- und Trennungsanträge von Privaten zum Initiativbegehren können deshalb an der Gemeindeversammlung nicht gestellt werden und sind durch den Gemeindepräsidenten zurückzuweisen.

[131] So vor allem in formeller Hinsicht. Dabei sind selbstverständlich die vorstehend genannten allgemeinen Voraussetzungen zur Zulässigkeit von Rückweisungsanträgen zu beachten. Zurückhaltung ist dagegen angebracht bei materiell begründeten Rückweisungsanträgen, die einem eigentlichen Gegenvorschlag nahe kommen, denn das Gegenvorschlagsrecht steht nur dem Gemeinderat zu (EGV-SZ 1986 Nr. 6 S. 25; Huwyler, Volksinitiative, S. 175, dazu eingehend S. 170 ff.; §§ 8 Abs. 4, 19 Abs. 1 GOG; zusätzlich gelten die gleichen strengen Einschränkungen wie bei Abänderungsanträgen zu Initiativbegehren [vgl. unten Ziff. 3 lit. e.bb.]).

[132] Praktisch genügt bereits ein Verschiebungsantrag zum Antrag bzw. Gegenvorschlag des Gemeinderates um das ganze Geschäft zu verschieben. Die Annahme eines Verschiebungsantrages läuft auf eine (begründete) Erstreckung der Initiative in – wohl durchwegs, aber nicht ausschliesslich – politischer Hinsicht hinaus (Huwyler, Volksinitiative, S. 174). Die Verpflichtung, das Initiativbegehren innert bestimmter Frist an der Gemeindeversammlung zu behandeln trifft im übrigen nur den Gemeinderat. Der Initiant hat nur Anspruch auf rechtzeitige Behandlung durch die Gemeindeversammlung (§ 8 Abs. 4 GOG; Huwyler, Volksinitiative, S. 174).

[133] Vgl. § 63 Abs. 1 Geschäftsordnung für den Kantonsrat des Kantons Schwyz v. 28. April 1977 (GO-KR; SRSZ 142.110).

[134] Diesfalls erfolgt eine Grundsatzdiskussion (vgl. Thalmann, § 46 N. 5.1).

[135] § 12 Abs. 2 GOG. Dies, weil ein Nichteintretensantrag einem Ablehnungsantrag gleichkommt, ein Antrag, über den das Volk an der Urne zu entscheiden hat (Appert, S. 150 f.; Huwyler, Beratungspflicht, S. 122).

[136] EGV-SZ 1986 Nr. 6 S. 23; Huwyler, Gemeindeorganisation, S. 35; Thalmann, § 48 N. 3.4.

[137] § 12 Abs. 2 GOG.

[138] So hat der Bürger, der einen Abänderungsantrag stellen will, im Gegensatz zum Gemeinderat nicht die vorgängige Informationspflicht zu beachten. Selbstverständlich darf aber auch der Bürger vorgängig über von ihm geplante Abänderungsanträge informieren (EGV-SZ 1997 Nr. 10 S. 26).

[139] Vgl. EGV-SZ 1982 Nr. 6 S. 22, unter Hinweis auf den Staatsrechtler Zacharia Giacometti.

[140] Zusatz- oder Ergänzungsanträge stellen ebenfalls Abänderungsanträge dar, unterscheiden sich von diesem jedoch durch ihre mindere Tragweite und durch die Intensität der gewollten Modifikation (Flueler, S. 13).

[141] Der Abänderungsantrag, der sich lediglich in Bezug auf die Verwirklichung vom behördlichen Antrag unterscheidet, kann jedoch dann zulässig sein, wenn der Gemeinderat aufgrund eigener Abklärungen in der Lage ist, unmittelbar an der Gemeindeversammlung zum Abänderungsantrag Stellung zu nehmen, und wenn die Stimmberechtigten Kenntnis hatten, dass der behördliche Antrag umstritten ist, der Abänderungsantrag demnach nicht völlig unvorhergesehen eingereicht wird (EGV-SZ 1993 Nr. 21 S. 69 ff., 72).

[142] EGV-SZ 1993 Nr. 21 S. 70, mit Hinweisen; EGV-SZ 1986 Nr. 6 S. 23 f.; ZBl 1995, S. 23; Appert, S. 135; Huwyler, Beratungspflicht, S. 124 f.; ders., Gemeindeorganisationsgesetz, S. 35.

[143] § 73 KV; § 8 GOG. EGV-SZ 1986 Nr. 6 S. 24); Huwyler, Beratungspflicht, S. 124.

[144] Formelle Abänderungsanträge mit der praktischen Tragweite von materiellen Verwerfungsanträgen sind im Urnensystem ebenfalls unzulässig (Appert, S. 152).

[145] EGV-SZ 1993 Nr. 21 S. 70; EGV-SZ 1986 Nr. 6 S. 23 f.; EGV-SZ 1986 Nr. 4 S. 16 f.; Thalmann, § 48 N. 3.3.1.

[146] EGV-SZ 1993 Nr. 21 S. 72; Huwyler, Beratungspflicht, S. 122, 124. Gemäss EGV-SZ 1982 Nr. 6 S. 21 werde vom Recht, Abänderungsanträge zu stellen, im allgemeinen mit Zurückhaltung Gebrauch gemacht, was doch auch darauf schliessen lasse, dass die an der Versammlung teilnehmenden Stimmbürger, welche schon durch ihre Teilnahme ein erhöhtes staatsbürgerliches Interesse zeigten, in aller Regel nicht leichtfertig die Vorlage des Gemeinderates abzuändern suchten. Schliesslich dürfe auch nicht ausser Acht gelassen werden, dass es die mit der Vorlage besser vertraute Behörde jederzeit in der Hand habe, auf die Unzweckmässigkeit eines Antrages hinzuweisen und ihre Argumente für die Ablehnung des Antrages den Stimmbürgern vorzutragen.

[147] Zu beachten ist primär das übergeordnete Recht von Kanton und Bund. Namentlich in Bezug auf das Recht, Budgetpositionen zu kürzen oder herauszustreichen, ist die Freiheit der Gemeindeversammlung zum Teil sehr beschränkt, da der überwiegende Teil des Voranschlags regelmässig entweder auf gesetzlichen Verpflichtungen oder früheren Gemeindebeschlüssen beruht (EGV-SZ 1994 Nr. 14 S. 47).

[148] Dies analog zu § 8 Abs. 1 GOG; vgl. auch Huwyler, Beratungspflicht, S. 125; Thalmann, § 48 N. 3.3.3. So ist insbesondere eine Verschiebung von Kompetenzen über das Sachgeschäft des Budgets nicht zulässig (EGV-SZ 1994 Nr. 14 S. 47, betreffend Schaffung einer neuen Amtsstelle).

[149] § 27 Abs. 2 PBG. Für die Strassenplanung gilt dieselbe Regelung (§ 13 Abs. 2 Strassenverordnung v. 15. September 1999 [StrV; SRSZ 442.110]).

[150] § 12 Abs. 4 GOG. Diese Bestimmung kommt nicht zur Anwendung, wenn der Versammlungsleiter versehentlich einen unzulässigen Antrag zur Abstimmung zugelassen hat und dieser durch die Versammlung gutgeheissen worden ist. Ein unzulässiger Antrag ist ein rechtswidriger Antrag, bei dessen Annahme die Beschwerde nach § 95 GOG gegeben ist, von welcher gemäss ausdrücklicher Regelung der Gemeinderat Gebrauch machen kann (EGV-SZ 1982 Nr. 6 S. 23 f.).

[151] Huwyler, Beratungspflicht, S. 125.

[152] EGV-SZ 1991 Nr. 14, S. 52 ff., 54; EGV-SZ 1986 Nr. 6 S. 24.

[153] EGV-SZ 1986 Nr. 6 S. 25.

[154] Huwyler, Beratungspflicht, S. 126; Huwyler, Volksinitiative, S. 174 f.

[155] Huwyler, Beratungspflicht, S. 126; kritisch Gander, S. 403 ff. Dies deshalb, weil dem Gemeinderat bei der Ausarbeitung eines Gegenvorschlages naturgemäss ein grösserer Gestaltungsspielraum zukommt (insbesondere in Bezug auf das Mittel zur Erreichung des gleichen Ziels [vgl. Huwyler, Volksinitiative, S. 170; Gander, S. 404]).

[156] EGV-SZ 1986 Nr. 6 S. 25; Huwyler, Volksinitiative, S. 175.

[157] Huwyler, Volksinitiative, S. 175.

[158] A.M. Huwyler, Beratungspflicht, S. 125 f.; ders., Gemeindeorganisationsgesetz, S. 36.

[159] Ähnlich Thalmann, § 48 N. 3.3. Der Gemeindeversammlung muss die Fähigkeit zugesprochen werden, über Nutzen und Lasten eines Beitritts zu einem Zweckverband sowie den Chancen und Risiken einer Neuverhandlung über bestimmte Punkte vernunftgemäss entscheiden zu können.

[160] Bezüglich der Zulässigkeit von an der zweiten Beratung der Gemeindeversammlung erneut erhobenen Rückweisungs- und Abänderungsanträgen ist Zurückhaltung geboten (vgl. dazu oben Ziff. 3 lit. e.aa). Die Gemeindeversammlung hat diesfalls über die Annahme der vorgelegten Statuten zu beschliessen.

[161] In Anlehnung an einen unveröffentlichen Bundesgerichtsentscheid v. 2. Oktober 1974 i.S. G. c. Landsgemeinde Obwalden ist gemäss Huwyler, Gemeindeorganisationsgesetz, S. 31, eine Bedenkzeit von ca. 6 Sekunden einzuräumen. Wesentlich erscheint aber, dass das Rederecht des Stimmberechtigten in jedem Fall nur unter Beachtung des Rechtsgleichheits- und Verhältnismässigkeitsgebots sowie des Willkürverbots eingeschränkt wird (Arn/Friedli, Art. 12 N. 16; dazu oben Ziff. 3 lit. e).

[162] § 25 Abs. 2 GOG. Vgl. dazu oben Ziff. 3 lit. e.aa.

[163] § 26 Abs. 1 GOG. Die Stimmberechtigten müssen die jeweiligen Anträge und die Fragestellung, über die sie abstimmen, kennen (Thalmann, § 46 N. 6.3). Es empfiehlt sich deshalb, dass der Versammlungsleiter nach Schluss der Beratung die Anträge, über welche abgestimmt werden soll, wiederholt und den Gang der Abstimmung im voraus bezeichnet (Appert, S. 136). Letzteres ist insbesondere bei Wahlen im Versammlungssystem angezeigt (vgl. nur EGV-SZ 1994 Nr. 16 S. 62 ff., 64). Der Mangel, dass die Stimmberechtigten über den Abstimmungsmodus im Ungewissen waren, würde nämlich schwer wiegen (ZBl 2000, S. 48 ff.])

[164] Der gestellte Rückweisungsantrag darf mithin nicht einem Abänderungsantrag gegenübergestellt werden (EGV-SZ 1997 Nr. 11 S. 31).

[165] § 26 Abs. 2 GOG.

[166] § 26 Abs. 3 GOG.

[167] Der Versammlungsleiter hat die gestellten Anträge zu qualifizieren und der logisch richtigen hierarchischen Stufe zuzuordnen. Nach der Zuordnung aller Anträge in die richtige Gruppe wird jeder Hauptantrag (Antrag der Behörde, Abänderungsanträge aus der Mitte der Versammlung) für sich bereinigt. Dies geschieht, indem über alle zu einem Hauptantrag verlangten Änderungen oder Ergänzungen sukzessive entschieden wird. Man beginnt mit der gedanklich untersten Stufe und bereinigt die folgenden Stufen nacheinander von unten nach oben, und zwar nach der allgemeinen Regel, dass Unterabänderungsanträge vor den Abänderungsanträgen und letztere vor den Hauptanträgen zu erledigen sind (ZBl 2000, S. 48 ff.)

[168] § 26 Abs. 4 GOG. Die korrekte Abstimmungsfrage lautet somit nicht ”Wollt ihr X annehmen, ja oder nein ?”, sondern ”Wollt ihr X oder wollt ihr Y annehmen ?” Unzulässig ist selbstverständlich, formelle und materielle Anträge einander gegenüberzustellen (EGV-SZ 1997 Nr. 11 S. 31).

[169] § 26 Abs. 4 GOG. Die Überweisung von Doppelanträgen an die Urne ist nicht möglich (§ 12 Abs. 3 GOG). Das heisst konkret auch, dass ein Initiativbegehren und ein Gegenvorschlag des Gemeinderates zunächst je für sich von der Gemeindeversammlung zu bereinigen und dass sie einander hernach als Hauptanträge gegenüberzustellen sind (Gander, S. 405; zur ausnahmsweise möglichen Überweisung beider Vorlagen an die Urne vgl. Huwyler, Volksinitiative, S. 176).

[170] § 72 Abs. 1 KV.

[171] Vgl. zur früheren Rechtslage Appert, S. 123 f. Genossenschaften des kantonalen öffentlichen Rechts, Flurgenossenschaften und Wuhrkorporationen können dagegen in ihren Statuten durchaus die Möglichkeit vorsehen, (im Versammlungssystem) geheime Abstimmungen zu beschliessen (vgl. bspw. EGV-SZ 1985 Nr. 5 S. 18 f.). Vgl. dazu Thalmann, § 46 N. 6.6.

[172] Dies aufgrund des Legalitätsprinzips. Die Möglichkeit der geheimen Stimmabgabe besteht bei Sachgeschäften gemäss §§ 10 f. GOG lediglich für die Frage der allgemeinen oder einzelfallweisen Einführung des Urnensystems. Der Gemeindepräsident kann sich gestützt auf seine Funktion als Versammlungsleiter (§ 21 Abs. 1 GOG) ebenfalls nicht über den in der Kantonsverfassung festgehaltenen Grundsatz des offenen Handmehrs hinwegsetzen und eine geheime Abstimmung verfügen oder darüber abstimmen lassen. Von erheblichem Nachteil wäre ohnehin das relativ langwierige Prozedere (Arn/Friedli, Art. 12 N. 8).

[173] § 11 GOG.

[174] Bezüglich der Stimmenzähler offenbar a.M. Huwyler, Gemeindeorganisationsgesetz, S. 33. Für die Einschränkung des verfassungsmässigen Stimm- und Wahlrechts ist indessen eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage notwendig (vgl. § 28 GOG). Herkömmlicherweise verzichten die Stimmenzähler jedoch freiwillig auf eine Stimmabgabe.

[175] § 28 GOG. Dies bedeutet also, dass erst nach der Auszählung, wenn die Stimmenzähler zwei gleiche Mehrs ausgezählt haben, der Gemeindepräsident den Stichentscheid gibt (vgl. EGV-SZ 1989 Nr. 11 S. 28). Dieser kann sich dieser Pflicht weder durch Stimmenthaltung noch durch Wiederholung der Abstimmung entziehen (Appert, S. 125; Thalmann, § 46 N. 6.8).

[176] Thalmann, § 46 N. 6.5.

[177] Appert, S. 126.

[178] EGV-SZ 1993 Nr. 20 S. 68; EGV-SZ 1983 Nr. 5 S. 28, 31.

[179] EGV-SZ 1993 Nr. 20 S. 68. Bspw. durch Umpostierung der Stimmenzähler oder Umgruppierung der Stimmberechtigten (EGV-SZ, a.a.O.; EGV-SZ 1983 Nr. 5 S. 29). Vgl. auch Appert, S. 124.

[180] Vgl. dazu unten Ziff. 5 lit. g.

[181] § 27 Abs. 1 GOG; Appert, S. 125.

[182] Das Abstimmungsergebnis richtet sich nicht nach der Mehrheit der Meinungen der Stimmenzähler (EGV-SZ 1991 Nr. 13 S. 43 f.).

[183] § 27 Abs. 2 GOG. Das Vorgehen, dass – wie bei der Schätzung – jeder Stimmenzähler mit der Zählung aller Stimmen beauftragt wird, gestattet eine hohe Resultatsicherheit und ist bei Versammlungen durchaus praktikabel. Diesbezüglich problematischer erscheint eine Sektorenzuweisung für die Stimmenzähler (offenbar a.M. EGV-SZ 1991 Nr. 13 S. 46). Die Zuweisung von Sektoren müsste immerhin klar und bestimmt erfolgen. In Versammlungslokalen, wo von jedem beliebigen Ort aus tote Punkte bestehen, hätte eine entsprechende Platzierung der Stimmenzähler mit zugewiesenem Zähl-Sektor schliesslich aber auch gewisse Vorteile.

[184] Denn bei § 27 Abs. 2 GOG (zweimalige Schätzung, dann Auszählung) handelt es sich lediglich um eine Ordnungsvorschrift im Sinne einer speditiven Verfahrensabwicklung (EGV-SZ 1991 Nr. 13 S. 44; EGV-SZ 1983 Nr. 5 S. 30).

[185] EGV-SZ 1973/74, S. 42; Appert, S. 137.

[186] Thalmann, § 41 N. 13.1. Die Rechtskraft des Gemeindeversammlungsbeschlusses tritt in der Regel nach unbenutztem Ablauf der 10tägigen Beschwerdefrist ein (vgl. dazu unten Ziff. 5 lit.d).

[187] EGV-SZ 1991 Nr. 13 S. 44. Die Wiederholung der Abstimmung hat dabei praktisch die Funktion einer Nachzählung. Besondere Umstände, die ein Rückkommen auf ein bereits verkündetes Abstimmungsergebnis erlauben, liegen zum Beispiel vor, wenn die Stimmenzähler einen nur mangelhaften Überblick über das Versammlungslokal hatten, das Ergebnis offensichtlich knapp war und unter Protest entgegengenommen wurde oder Fehler in der Ermittlung des Ergebnisses bei der Auszählung der Stimmen festgestellt wurden (EGV-SZ, a.a.O., S. 44, 46; EGV-SZ 1983 Nr. 5 S. 31 f.).

[188] Dies aufgrund des bundesrechtlichen Anspruchs auf richtige Feststellung des Abstimmungsergebnisses. Zu beachten ist sodann, dass eine funktionierende Demokratie gerade darauf aufbaut, dass sich die unterlegene Minderheit loyal einem Mehrheitsentscheid unterzieht. Soll diese Loyalität längerfristig aufrechterhalten werden, bedingt dies, dass die Stimmbürger der Überzeugung sind, dass der Beschluss zweifelsfrei ermittelt worden ist (EGV-SZ 1983 Nr. 5 S. 32). Zudem ist zu beachten, dass die Wiederholung der Abstimmung durch den personell identischen Abstimmungskörper erfolgt und ohne nennenswerten Aufwand möglich ist (EGV-SZ 1991 Nr. 13 S. 46 f.). In diesem Sinne geht es selbstverständlich nicht an, allein deshalb eine Wiederholung der Abstimmung zu verlangen, weil sich zwischenzeitlich – vor allem durch das Erscheinen weiterer Stimmberechtigter an der Versammlung – die Mehrheitsverhältnisse allenfalls verschoben haben könnten.

[189] § 72 Abs. 1 KV. Dasselbe gilt auch für die Wahl der Stimmenzähler im Urnensystem.

[190] § 29 Abs. 1 GOG.

[191] § 29 Abs. 2 GOG.

[192] § 29 Abs. 3 GOG. Vgl. den Fall EGV-SZ 1989 Nr. 11 S. 27 ff.

[193] Vgl. EGV-SZ 1994 Nr. 16 S. 65; abweichend Thalmann, § 46 N. 1.

[194] Die Stimmberechtigten sind ausdrücklich darauf hinzuweisen. Ohnehin macht es aber keinen logischen Sinn, wenn beim Wahlakt durch einen Stimmberechtigten Stimmen für mehr Kandidaten abgegeben würden als Sitze zu besetzen sind.

[195] A.M. Thalmann, § 46 N. 1.3: Das Gesetz schreibt bei diesem Verfahren nicht vor, dass jeder Anwesende nur so viele Stimmen abgeben darf, wie gleichartige Stellen zu besetzen sind, da dies kaum kontrollierbar wäre. Es ist deshalb hinzunehmen, wenn mehr Stimmen abgegeben werden als sich ergeben aus der Zahl der anwesenden Stimmberechtigten, multipliziert mit der Zahl der zu besetzenden Stellen.

[196] Genossenschaften des kantonalen öffentlichen Rechts, Flurgenossenschaften und Wuhrkorporationen können dagegen in ihren Statuten durchaus die Möglichkeit vorsehen, (im Versammlungssystem) geheime Wahlen zu beschliessen. Zum weiteren Wahlprozedere vgl. EGV-SZ 1994 Nr. 16 S. 65.

[197] Dies aufgrund des Legalitätsprinzips. Gemäss § 72 Abs. 1 KV sind die Wahlen an der Gemeindeversammlung mit offenem Handmehr vorzunehmen. Die Möglichkeit der geheimen Stimmabgabe besteht bei Wahlen gemäss § 9 Abs. 1 GOG lediglich für die Frage der Einführung des Urnensystems für Wahlen der Gemeindebehörden.

[198] EGV-SZ 1989 Nr. 11 S. 28 f.; a.M. Huwyler, Gemeindeorganisationsgesetz, S. 33.

[199] Dies bereits mangels Traktandierung (vgl. oben Ziff. 2 lit. c). Vgl. auch Thalmann, § 43 N. 2.2, und zum Ganzen derselbe, § 51.

[200] Es enthält: die Namen der Mitglieder des Büros, das Geschäftsverzeichnis und zu jedem behandelten Geschäft den Antrag des Gemeinderates, die Namen der Berichterstatter mit kurzer Darstellung ihres Berichts, die Namen der Diskussionsteilnehmer und ihre allfälligen Anträge mit kurzer Zusammenfassung der Begründung sowie die Darstellung des Abstimmungsvorganges bzw. den Gang der Wahlverhandlung und das Resultat der Abstimmung (§ 30 Abs. 1 lit. a - d GOG).

[201] Dazu ausführlich Arn/Wichtermann, Art. 49 N. 5 ff.

[202] Es handelt sich um eine öffentliche Urkunde mit erhöhter Beweiskraft (Arn/Wichtermann, Art. 49 N. 2, 30; Thalmann, § 54 N. 1).

[203] In Frage kommen Handnotizen, direkte Maschinenniederschrift (Schreibmaschine, Notebooks) oder Transkription von Tonbandaufnahmen. Vgl. Arn/Wichtermann, Art. 49 N. 12. Zur archivwürdigen dokumentarischen Überlieferung vgl. immerhin §§ 3 f. Verordnung über das Archivwesen des Kantons Schwyz v. 10. Mai 1994 (ArchivV; SRSZ 140.611).

[204] § 30 Abs. 2 GOG. Zur Genehmigung und Korrektur des Protokolls vgl. Arn/Wichtermann, Art. 49 N. 13 ff.

[205] Arn/Wichtermann, Art. 49 N. 16.

[206] § 21 Abs. 1 GOG.

[207] § 9 Abs. 2 i.V.m. § 16 Abs. 3 lit. b Gesetz über das Gastgewerbe und den Handel mit alkoholischen Getränken v. 10. September 1997 (GGG; SRSZ 333.110). Zur generellen Festlegung von Freinächten oder Verlängerungen der Polizeistunde an Gemeindeversammlungen ist dagegen der Gemeinderat zuständig (§ 16 Abs. 2 lit. b GGG).

[208] § 14 GOG.

[209] Appert, S. 150 f. Wird gegen einen Rückweisungsbeschluss der Gemeindeversammlung erfolgreich Beschwerde erhoben, sieht das Verwaltungsgericht von der Rückweisung der Sache an die beratende Versammlung, damit diese formell einen Urnenüberweisungsbeschluss fälle, ab, wenn dies einem Leerlauf und überspitzten Formalismus gleichkommen würde (EGV-SZ 1996 Nr. 9 S. 25).

[210] Huwyler, Gemeindeorganisationsgesetz, S. 39.

[211] EGV-SZ 1986 Nr. 4 S. 14 f.

[212] EGV-SZ 1991 Nr. 14, S. 57.

[213] §§ 16 ff. (Anordnung und Vorbereitung), §§ 24 ff. (Allgemeine Vorschriften für die Durchführung), §§ 36 ff. (Wahlen), §§ 45 ff. (Abstimmungen), §§ 50 ff. WAG (Veröffentlichung, Anfechtung).

[214] Von Bedeutung ist vor allem, dass die Formulierung der Abstimmungsfrage klar, korrekt und objektiv ist und weder irreführend noch suggestiv wirkt (EGV-SZ 1990 Nr. 11 S. 31; EGV-SZ 1985 Nr. 4 S. 17).

[215] Vgl. oben Ziff. 1 lit. g.

[216] Die §§ 53a f. WAG gelten für die Beschlussfassung im Urnensystem (§ 1 Abs. 1 WAG); §§ 95 f. GOG sowie § 54 WAG gelten für die Beschlussfassung im Versammlungssystem (§ 1 Abs. 2 WAG); und die §§ 51 lit. d – f, 56 Abs. 2 lit. a – c VRP schliesslich enthalten allgemeine Verfahrens- und Rechtsmittelbestimmungen für beide Systeme. Dazu kommt noch eine eigenständige Regelung in § 27 Abs. 3 PBG.

[217] Arn/Müller, Art. 93 N. 7 ff.; Huwyler, Volksinitiative, S. 177; Kälin, S. 152 f. § 21 Abs. 1 lit c und Abs. 2 Organisationsstatut, welcher die Zuständigkeit der Rekurskommission der Römisch-katholischen Kantonalkirche Schwyz regelt, ist deshalb zu eng gefasst.

[218] Der Zusatz in Klammern findet sich lediglich in § 53a Abs. 1 lit. b WAG, der grundsätzlich nur auf das Urnensystem anwendbar ist (§ 1 Abs. 1 WAG; vgl. auch § 27 Abs. 3 PBG). Da der Anfechtungsgegenstand nur beispielhaft umschrieben ist, ist diese Nuancierung nicht weiter von Bedeutung.

[219] § 53a Abs. 1 lit. b WAG; § 51 lit. e VRP. Z.B. Mängel in den amtlichen Botschaften und erläuternden Berichten zu Sachvorlagen, Fehler bei der Abstimmungsfrage, Missachtung des Grundsatzes der Einheit der Materie (Hensler, S. 45). Die Intervention Privater im Vorfeld einer Wahl oder Abstimmung kann dagegen nicht Anfechtungsobjekt sein, sondern nur der durch sie allenfalls unzulässigerweise beeinflusste staatliche Akt, d.h. das Wahl- oder Abstimmungsergebnis (Arn/Müller, Art. 93 N. 9; dazu im weiteren BGE 119 Ia 274 f.).

[220] § 8 Abs. 3 GOG. Die Verfügung über die Zulässigkeit eines Initiativbegehrens ist eine anfechtbare Vorbereitungshandlung (vgl. auch Huwyler, Volksinitiative, S. 177).

[221] § 53a Abs. 1 lit. a WAG; § 51 lit. f VRP; vgl. auch § 27 Abs. 3 PBG. Z.B. durch ungerechtfertigten Ausschluss vom Stimmrecht.

[222] § 95 GOG; § 51 lit. d VRP. Abgestellt wird auf die Äusserung des Volkes in Organfunktion, weshalb theoretisch auch Konsultativabstimmungen Anfechtungsgegenstand sein können (EGV-SZ 1981 Nr. 3 S. 7).

[223] Diese sind für sich allein – abgesehen allenfalls von einer stumpfen Aufsichtsbeschwerde (vgl. zum Beispiel EGV-SZ 1988 Nr. 41 S. 106 ff.) – grundsätzlich nicht selbständig anfechtbar, sondern nur insoweit, als diese Anordnungen zu einem – tatsächlichen oder vermeintlichen – formellen oder materiellen Mangel eines Gemeindeversammlungsbeschlusses geführt haben (EGV-SZ 1991 Nr. 14 S. 49).

[224] Hensler, S. 102 ff., 105. Vgl. jedoch § 27 Abs. 3 PBG (dazu unten Fn. 244).

[225] Zusätzlich kommt unter Umständen der schwache Rechtsbehelf der Aufsichtsbeschwerde an den Regierungsrat in Betracht (§ 53 KV; § 88 GOG).

[226] EGV-SZ 1991 Nr. 14 S. 49; Kölz/Bosshart/Röhl, § 21 N. 11 f.

[227] § 42 Abs. 1 VRP. Da im Urnensystem Gemeindeversammlungsbeschlüsse mit der Durchführung der beratenden Gemeindeversammlung noch gar nicht zustandegekommen sind, sondern als zweiter Schritt vielmehr des Verfahren der Urnenabstimmung zu folgen hat, stösst die aufschiebende Wirkung der Beschwerde ins Leere, solange dem Beschluss an der Urne nicht zugestimmt wurde. Erst wenn dem Geschäft an der Urne zugestimmt wird, kommt die Suspensivwirkung der Beschwerde zum Tragen (EGV-SZ 1986 Nr. 4 S. 14 f.). Ausnahmsweise kann der Gemeinderat als verfügende Vorinstanz oder das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanz einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung entziehen, wenn wichtige Gründe dies erlauben (§ 42 Abs. 2 VRP; bspw. bei drohenden Liquiditätsengpässen zufolge der Anfechtung des von der Gemeindeversammlung festgesetzten Steuerfusses [Entscheid 3/99 der Rekurskommission der Römisch-Katholischen Kantonalkirche Schwyz v. 28. Mai 1999, E. 5] oder bei mutwilliger Beschwerdeerhebung zwecks Blockierung des politischen Entscheidungsprozesses [Thalmann, § 151 N. 6.3]).

[228] § 53a Abs. 1 WAG; § 96 GOG; §§ 51 lit. d und e, 56 Abs. 2 VRP; vgl. auch § 27 Abs. 3 PBG. Vgl. betreffend Genossenschaften des kantonalen öffentlichen Rechts § 20 EGzZGB.

[229] § 1 Abs. 1 i.V.m. § 53a Abs. 2 WAG. Vgl. bspw. ZBl 1995, S. 416 ff.

[230] § 96 GOG.

[231] § 95 Abs. 1 GOG.

[232] Hensler, S. 44 ff.

[233] EGV-SZ 1990 Nr. 13 S. 39 f.; EGV-SZ 1973/74, S. 38; Hensler, S. 45; Thalmann, § 151 N. 3.1.

[234] Hensler, S. 45; vgl. auch Thalmann, § 151 N. 1, mit der Begründung der Ausübung einer staatsbürgerlichen Funktion.

[235] EGV-SZ 1987 Nr. 4 S. 12; Hensler, S. 46. Zum Erfordernis der Teilnahme an der Gemeindeversammlung bei Berufung auf dort vorgebrachte Rügen von Dritten (hauptsächlich in formeller Hinsicht) vgl. nachstehend Ziff. 5 lit. f in fine.

[236] § 95 Abs. 1 GOG und § 53a Abs. 1 WAG stellen demnach keine unterschiedlichen Anforderungen an die Beschwerdelegitimation. Vgl. im weiteren EGV-SZ 1990 Nr. 14 S. 44: Die rechtsuchende Person muss in ihrer Stellung als Stimmbürgerin betroffen sein. Privatrechtliche Auseinandersetzungen zwischen Stimmbürgern und der Gemeinde können somit nicht Gegenstand der Beschwerde sein.

[237] § 95 Abs. 2 GOG (sowie i.V.m. § 37 lit. b und §§ 51 lit. d – f VRP). Bereits die Tatsache, dass der Gemeinderat aufgrund seiner Vollziehungs- und Verwaltungsaufgabe Beschwerde führt, genügt als Interessennachweis (Hensler, S. 49 f.). Praktisch ist an Fälle zu denken, in welchen die Stimmberechtigten entgegen den behördlichen Anträgen rechtswidrige oder in schwerwiegender Weise unzweckmässige oder unbillige Beschlüsse gefasst haben (Thalmann, § 151 N. 3.3). Mangels rechtssatzmässiger Ermächtigung nicht beschwerdebefugt ist dagegen die Rechnungsprüfungskommission (vgl. § 37 lit. b VRP).

[238] EGV-SZ 1990 Nr. 13 S. 39 f.; EGV-SZ 1983 Nr. 5 S. 27 f. Dies, soweit sie im Hoheitsgebiet der Körperschaft, deren Beschlüsse angefochten werden, tätig sind.

[239] Ähnlich Hensler, S. 45. Erforderlich ist demnach nicht nur ein schützenswertes, sondern auch ein eigenes und unmittelbares Interesse. Das schützenswerte Interesse kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein, muss aber aktuell sein (Hensler, S. 41 f.). Nicht stimmberechtigte Personen müssen somit ein Interesse nachweisen, das über den Wunsch nach Durchsetzung des objektiven Rechts hinausgeht (Hensler, a.a.O.).

[240] Erforderlich ist, dass es (a) die statutarische Aufgabe des Verbandes ist, die Rechtsschutzinteressen seiner Mitglieder zu wahren, und (b) eine Mehrzahl – mindestens aber eine beträchtliche Zahl der Mitglieder – selbst zur Beschwerde befugt ist, weil sie in ihren eigenen Interessen betroffen sind (EGV-SZ 1990 Nr. 13 S. 40, mit Hinweisen). Vgl. sodann § 11 Abs. 4 i.V.m. § 26 Abs. 2 PBG.

[241] In der Regel geht es um Verfahrensfehler. § 54 Abs. 2 WAG enthält eine exemplifikative Aufzählung: Mitwirkung Nichtstimmberechtigter, Ausschluss Stimmberechtigter, Anerkennung ungültiger und Nichtbeachtung gültiger Stimmen, Beeinflussung der Stimmberechtigten während der Stimmabgabe und jede andere Beeinträchtigung der freien Ausübung des Stimmrechts. Weiter kommen in Betracht: die Entgegennahme von und die Abstimmung über unzulässige formelle oder materielle Anträge sowie die verweigerte Entgegennahme zulässiger Anträge (vgl. oben Ziff. 3 lit. e), Mängel im Abstimmungs- und Wahlvorgang (§§ 26, 29 GOG) sowie bei der Feststellung des Ergebnisses (§ 27 GOG). Vgl. auch ZBl 1990, S. 417.

[242] Vgl. § 54 Abs. 1 WAG und oben Ziff. 1 lit. g; sowie Flueler, S. 5.

[243] Als materielle Mängel bei Wahlen können in Betracht kommen Verletzungen der Vorschriften über die Wählbarkeit oder die Amtsdauer (Hensler, S. 106).

[244] In Frage kommen Verstösse gegen übergeordnetes Recht des Bundes, des Kantons oder der Gemeinde selber (vgl. ZBl 1990, S. 417). Soweit der angefochtene Gemeindeversammlungsbeschluss Recht setzt, kommt die Beschwerdeführung gegen solche Beschlüsse folglich einer abstrakten Normenkontrolle gleich, was sonst im Kanton Schwyz grundsätzlich nicht zulässig ist, ausser beim Einsprache- und Beschwerdeverfahren gegen Entwürfe von Rechtsetzungserlassen (Hensler, S. 106; vgl. §§ 51, 64 lit. a VRP) sowie neuestens gegen Entscheide der Rekurskommission der Römisch-katholischen Kantonalkirche Schwyz betreffend Beschwerden gegen Erlasse des Kantonskirchenrates (§ 21 Abs. 1 lit. b Organisationsstatut). Inhaltliche Mängel von an der Urne angenommenen Nutzungsplänen und dazugehörigen Ausführungsvorschriften (Baureglemente) können dagegen – aufgrund der schwierigen Justiziabilität planerischer Massnahmen und dem bereits vorausgegangenen Auflage- und Einspracheverfahren (§§ 25 f. PBG i.V.m. Art. 33 Bundesgesetz über die Raumplanung [SR 700; RPG]) – nicht mehr geltend gemacht werden (§ 27 Abs. 3 PBG). Die Prüfung der Zweckmässigkeit oder Billigkeit eines Gemeindebeschlusses durch das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanz ist mit Rücksicht auf die Autonomie der Gemeinden allerdings beschränkt (§ 55 Abs. 3 i.V.m. § 46 Abs. 2 VRP).

[245] Hensler, S. 45; Thalmann, § 151 N. 4.2.1.1-2, N. 5.4. Vgl. bspw. ZBl 1995, S. 417.

[246] Vom Antragsteller kann allerdings keine Präsentation von Detailkenntnissen der Literatur und Judikatur zur aufgeworfenen Streitfrage verlangt werden (EGV-SZ 1991 Nr. 14 S. 50). Die Rügepflicht gegenüber materiellen Mängeln eines Geschäfts kann – wenn überhaupt (vgl. ZBl 1990, S. 418) – nur sehr zurückhaltend angenommen werden (Arn/Müller, Art. 98 N. 3 f.). Auch in Bezug auf die formellen Mängel bietet das Versammlungssystem aufgrund seiner Unmittelbarkeit etwelche Schwierigkeiten. Oft ist es für wenig routinierte Versammlungsteilnehmer nicht immer einfach herauszufinden, wie die Abstimmung vor sich gehen muss, damit der wirkliche Wille der Versammlung zum Beschluss erhoben wird. Es ist durchaus denkbar und verständlich, dass einem Versammlungsteilnehmer erst später, wenn er Musse zum Reflektieren findet, ein vermeintlicher oder wirklicher Verfahrensfehler offenbar wird. In diesem Fall soll ihm die Möglichkeit zur Beschwerde offenbleiben (EGV-SZ 1973/74, S. 38 ff.). Vgl. auch Hensler, S. 45 f.

[247] EGV-SZ 1991 Nr. 14 S. 49 f.; EGV-SZ 1985 Nr. 5 S. 18; EGV-SZ 1973/74, S. 38 ff.; ZBl 1997, S. 256; ZBl 1995, S. 417; ZBl 1990, S. 417 f. Dies unter Umständen selbst dann, wenn die stimmberechtigte Person der Vorlage zunächst zugestimmt hat und sie erst im nachhinein als inhaltlich rechtswidrig anficht (EGV-SZ 1989 Nr. 12 S. 30; ZBl 1990, S. 416 ff.). Meines Erachtens ist dies richtig, denn materielle Mängel eines Geschäfts sind im Gegensatz zu formellen Mängeln weniger geeignet, sofort erkannt und gerügt zu werden (vgl. auch Arn/Müller, Art. 98 N. 3 f.). Die Berufung des Beschwerdeführers auf die Rüge eines Dritten ist statthaft (ZBl 1990, S. 546). In jedem Fall muss der Beschwerdeführer aber an der betreffenden Gemeindeversammlung selber teilgenommen haben (ZBl 1992, S. 169 ff.). Für einen strengeren Massstab in Bezug auf Vorbereitungshandlungen spricht sich m.E. zu Recht Huwyler, Volksinitiative, S. 179, aus.

[248] Vgl. oben Ziff. 5 lit. f.

[249] Aufzuheben ist jedes Ergebnis, das durch rechtswidrige Einwirkung zustandegekommen ist, oder bei dem damit gerechnet werden muss, dass es durch eine solche Einwirkung zustandegekommen ist (§ 54 Abs. 3 i.V.m. § 1 Abs. 2 WAG). Es muss die Möglichkeit bestehen, dass der Fehler kausal war für den konkreten Ausgang der Wahl oder Abstimmung (J.-P. Müller, S. 376). Vgl. auch § 43 Abs. 3 VRP.

[250] Abzustellen ist namentlich auf die Grösse des Stimmenunterschieds, die Schwere des festgestellten Mangels und auf dessen Bedeutung im Rahmen der gesamten Abstimmung. Erscheint die Möglichkeit, dass die Abstimmung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre, nach den gesamten Umständen als derart gering, dass sie nicht mehr ernsthaft in Betracht kommt, so kann von der Aufhebung der Abstimmung abgesehen werden (BGE 119 Ia 273 f.; EGV-SZ 1991 Nr. 14, S. 56; EGV-SZ 1985 Nr. 5 S. 19; EGV-SZ 1983 Nr. 5 S. 30; J.-P. Müller, S. 376 ff.). Private Interventionen im Vorfeld von Sachabstimmungen vermögen die Aufhebung einer Abstimmung allerdings nur ausnahmsweise zu rechtfertigen (BGE 119 Ia 274 f.; ZBl 1990, S. 546 f.).

[251] Dies aus historischen und sachlichen Gründen sowie unter dem Aspekt der Gewaltentrennung (EGV-SZ 1975 Nr. 1 S. 17 f.). Vgl. auch Hensler, S. 148.

[252] EGV-SZ 1975 Nr. 1 S. 17 f.; Hensler, S. 148; Kälin, S. 401.

[253] EGV-SZ 1996 Nr. 9 S. 25.

[254] EGV-SZ 1991 Nr. 14 S. 57.

[255] Vgl. oben Ziff. 5 lit. f.

[256] Vgl. Kälin, S. 397 f.; sowie § 43 Abs. 3 VRP