C. Aufsatz EGV-SZ 2002

  
Das Antragsrecht der Stimmberechtigten bei der Behandlung des Voranschlages in der Gemeindeversammlung

PD Dr.iur. August Mächler, Pfäffikon ¹

1. Einleitung

[1] Die Zulässigkeit von Anträgen der Stimmberechtigten in der Gemeindeversammlung gibt immer wieder Anlass zu teils heftigen Diskussionen. Heftig sind die Diskussionen vor allem dann, wenn Bürgerinnen und Bürger, deren Anträge nicht entgegengenommen und der Abstimmung unterbreitet werden, sich um ihre politischen Rechte gebracht fühlen. Ausgelöst werden Auseinandersetzungen oftmals auch, weil die Gemeindepräsidenten über die Zulässigkeit von Anträgen in der Versammlung selbst sehr rasch entscheiden müssen und sich kaum beraten lassen können². Festgestellt werden muss aber ebenfalls, dass die Abgrenzung zwischen zulässigen und unzulässigen Anträgen in der Gemeindeversammlung auch ohne Zeitdruck und mit  rechtlicher Beratung nicht durchwegs leicht fällt. Auf diesem Hintergrund verwundert es nicht, dass sich das Verwaltungsgericht immer wieder mit Fragen um die Zulässigkeit von Anträgen in der Gemeindeversammlung zu befassen hat: Ist beispielsweise ein Streichungsantrag bei der Behandlung des Voranschlages unzulässig, weil es sich um eine gebundene oder eine vom Gemeinderat in eigener Kompetenz zu bewilligende Ausgabe handelt³? In welcher Reihenfolge ist über Rückweisungs-, Abänderungs- und Hauptanträge abzustimmen⁴? Wird mit einem Rückweisungsantrag das Verbot, beim Urnensystem Nichteintretens- oder Ablehnungsanträge zu stellen, umgangen⁵? Anlässlich der Gemeindeversammlung in der Gemeinde Schwyz vom 5. Dezember 2001 wurden bei der Behandlung des Voranschlages mehrere Abänderungsanträge gestellt. Wie der Berichterstattung in der Presse  entnommen werden konnte, traten dazu erhebliche Unsicherheiten auf⁶. Gegenstand der Kontroverse waren vor allem zwei Anträge aus der Versammlungsmitte, die auf die Bewilligung eines Gemeindebeitrages für den Aufbau von Strukturen für familienergänzende Kinderbetreuung auf dem Budgetweg abzielten.

[2] In einem nächsten Abschnitt soll vorweg kurz auf die rechtliche Bedeutung und Tragweite des Voranschlages eingegangen werden. Unter Ziff. 3 soll alsdann geprüft werden, welche Anträge neben den Abänderungsanträgen von den Stimmberechtigten bei der Behandlung des Budgets in der Gemeindeversammlung gestellt werden dürfen. Der vierte Abschnitt und somit der Hauptteil gilt der Erörterung der zulässigen Abänderungsanträge bei der Behandlung des Voranschlages: Dürfen Anträge nur zu im Voranschlag bereits eingestellten Ausgaben gestellt werden? Darf die Aufnahme eines neuen Kontos beantragt werden? Darf der Antrag gestellt werden, zu Lasten eines Sammelkontos einen weiteren Beitrag für eine Organisation oder einen bestimmten Zweck aufzunehmen? Schliesslich soll unter Ziff. 5 noch kurz auf die Anforderungen an Inhalt und Formulierung von Anträgen bei der Behandlung des Voranschlages eingegangen werden.

2. Rechtsnatur und Tragweite eines Budgetbeschlusses

[3] In der schweizerischen Lehre und Rechtsprechung wird im Voranschlag «in erster Linie eine blos­se übersichtliche Darstellung der Einnahmen und Ausgaben, die für die massgebende Periode zu erwarten sind», gesehen⁷. Budgetbeschlüsse haben danach nicht den Charakter von Rechtssätzen oder gar von Gesetzen. Der Voranschlag entfaltet nur interne Wirkung im Verhältnis zwischen dem Parlament – bzw. auf der Stufe der Gemeinde, der Gemeindeversammlung – und der Exekutive (Gemeinderat). Das Budget allein beinhaltet damit weder eine Rechtsgrundlage für die Belastung mit Abgaben noch eine gesetzliche Grundlage für die Ausrichtung von Staatsbeiträgen oder die Vornahme einer irgendwie gearteten Staatstätigkeit.

[4] Welches nun aber genau die mit dem Erlass des Voranschlags eintretenden Wirkungen sind, ist nicht in allen Teilen klar. Als gesichert angenommen werden kann immerhin, dass mit der Einräumung eines Voranschlagkredits die Exekutive (Gemeinderat) ermächtigt wird, die Rechnung bis zum bewilligten Betrag zu belasten⁸. Aus der bloss internen Wirkung des Voranschlags, aber auch aus dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung darf im Weiteren hergeleitet werden, dass Bürgerinnen und Bürger aus einem bewilligten Voranschlagskredit allein keinen Anspruch auf staatliche Leistungen erheben können. Ebenso wenig kann ihnen eine staatliche Leistung mit dem Fehlen bewilligter Mittel verweigert werden, sofern in der Gesetzgebung ein Anspruch eingeräumt wird⁹. Gebunden wird die Exekutive jedoch durch einen Voranschlagskredit, indem dieser den Rahmen der Ausgabenbewilligung in qualitativer, quantitativer und zeitlicher Hinsicht absteckt¹⁰. Darüber, ob die Exekutive durch einen Voranschlagskredit verpflichtet werden kann, Ausgaben auch tatsächlich zu vollziehen, besteht keine einhellige Auffassung in der Lehre¹¹. Überwiegend wird angenommen, dass aus dem Voranschlag keine unbedingten Handlungspflichten der Exekutive erwachsen. Der Gemeinderat kann somit beim Ausgabenvollzug – immer für den Fall, dass nicht ohnehin eine gesetzliche Verpflichtung besteht – auf alle Fälle Überlegungen über den wirtschaftlichen Einsatz staatlicher Gelder, über eine rechtsgleiche Mittelverwendung und dergleichen in die Entscheidfindung einbeziehen. Auch der Wortlaut von § 35 FHG legt zudem die Annahme nahe, dass der Gemeinderat mit der Bewilligung von Ausgaben durch die Gemeindeversammlung nicht zum Ausgabenvollzug verpflichtet wird¹². Diesen Hintergrund gilt es im Auge zu behalten, wenn in einer Gemeindeversammlung überraschend Anträge auf Aufstockung von oder die Aufnahme neuer Budgetpositionen  gestellt werden¹³. Der Umstand, dass gewissermassen hinter der Gemeindeversammlung dem Gemeinderat noch einmal eine Prüfungspflicht obliegt, spricht dafür, bei der Zulassung von Abänderungsanträgen nicht allzu restriktiv zu sein.

3. Anträge bei der Behandlung des Voranschlages im Überblick

[5] Das Gesetz über die Organisation der Gemeinden und Bezirke vom 29. Oktober 1969¹⁴ lässt Anträge auf Rückweisung, Verschiebung, Trennung des Geschäfts, Eintreten oder Nichteintreten, Abänderung sowie Zustimmung und Ablehnung zu¹⁵. Während die Rückweisungs-, Verschiebungs- und Trennungsanträge den formellen Anträgen zugerechnet werden, gehören Eintretens-, Abänderungs- und Ablehnungsanträge zu den Sachanträgen¹⁶. Weder im Gemeindeorganisationsgesetz noch im Finanzhaushaltsgesetz für die Bezirke und Gemeinden werden für den Voranschlag, über den nicht in der Urnenabstimmung Beschluss gefasst werden darf, einzelne Auftragsarten ausgeschlossen¹⁷. Zu prüfen ist, ob es dennoch aufgrund des besonderen Gegenstandes für die Behandlung des Voranschlages Einschränkungen hinsichtlich der Zulassung von Anträgen gibt.

– Zulässig sind zunächst Rückweisungsanträge. Wird einem solchen zugestimmt, so geht der Voranschlag an den Gemeinderat zurück, der das Geschäft einer nochmaligen Prüfung zu unterziehen hat¹⁸. Letztlich ebenfalls auf eine Rückweisung hinaus läuft es, wenn die Stimmberechtigten einem Nichteintretens- oder einem Ablehnungsantrag zustimmen. Die Gemeindeversammlung ist nämlich grundsätzlich verpflichtet, einen Voranschlag zu verabschieden. Der Gemeinderat kann somit nicht davon absehen, erneut der Gemeindeversammlung ein Budget zu unterbreiten, wenn die Gemeindeversammlung auf frühere Vorlagen nicht eingetreten oder diese abgelehnt hat. Der Gemeinderat kann zwar auch ohne gültig verabschiedeten Voranschlag die für die Verwaltungstätigkeit unerlässlichen Ausgaben vornehmen¹⁹. Bei der Einforderung der dafür benötigten Steuern geht es ohne Voranschlag nicht mehr. Gelingt auch nach mehreren Anläufen die Festsetzung des Voranschlages nicht, und ist das Rechnungsjahr schon weit fortgeschritten, so muss die Aufsichtsbehörde auf dem Wege der Ersatzvornahme ein Minimalbudget erlassen²⁰. Ausgeschlossen sind Rückweisungs-, Nichteintretens- und Ablehnungsanträge dennoch nicht, da die Gemeindeversammlung nicht gezwungen ist, einem vom Gemeinderat vorgelegten Voranschlag zuzustimmen.

– Als klar unzulässig erscheint der Antrag auf Trennung des Geschäfts. Die Bestimmungen in den §§ 25ff. FHG gehen davon aus, dass der Voranschlag die gesamte Laufende Rechnung und die Investitionsrechnung umfasst. Die bewilligten Ausgaben sind untrennbar mit den Einnahmen, insbesondere dem Steuerfuss als Masseinheit für die bewilligten allgemeinen Abgaben, verbunden. Der Steuerfuss ist inhaltlich auf den Voranschlag abzustimmen²¹. Gegen die Zulassung einer Trennung sprechen auch die Integrations- und Koordinationsfunktion des Voranschlages²².

– Ob Verschiebungsanträge zulässig sind, ist schwieriger zu beurteilen. Zulässig dürften sie sein, soweit die Frist von § 27 Abs. 1 FHG noch eingehalten werden kann²³. Dies setzt voraus, dass das vorgelagerte Einladungsverfahren (Bereitstellung der Unterlagen; Einladungsfrist; vorausgehende Beschlussfassung durch den Gemeinderat) noch ordnungsgemäss abgewickelt werden kann. Praktisch führt dies dazu, dass die Beschlussfassung über den Voranschlag nur verschoben werden darf, wenn noch wenigstens zehn Tage bis Mitte Dezember verbleiben. Dem steht nicht entgegen, dass das Finanzhaushaltsgesetz selbst davon ausgeht, dass unter Umständen eine Gemeinde zu Beginn eines Rechnungsjahres noch keinen genehmigten Voranschlag besitzt²⁴. Bis Mitte Dezember muss sich die Gemeindeversammlung mit dem Voranschlag befassen, ihn auch innert dieser Frist anzunehmen, ist sie nicht verpflichtet.

– Der vom Gemeinderat vorgelegte Voranschlag darf – was an sich unbestritten ist – in der Gemeindeversammlung abgeändert  werden. Darauf soll im nächsten Abschnitt gesondert eingegangen werden.

4. Abänderungsanträge im Besonderen

[6] Nach § 25 Abs. 1 FHG ist für jedes Kalenderjahr ein Voranschlag zu erstellen. Der Voranschlag ist nach den Aufgaben zu gliedern und auf der Basis des schweizerischen Kontenrahmens aufzubauen²⁵. Während die Laufende Rechnung die Konsumausgaben und die Einnahmen umfasst, sind in  der Investitionsrechnung die Finanzvorfälle, die bedeutende eigene oder subventionierte Vermögenswerte Dritter mit mehrjähriger Nutzungsdauer schaffen, einzustellen²⁶. Mitenthalten im Voranschlag ist die Festlegung des Steuerfusses. Der Steuerfuss ist dabei so anzusetzen, dass der budgetierte Deckungserfolg der Laufenden Rechnung erreicht werden kann²⁷. Der Umstand, dass sich der Voranschlag aus verschiedenen Teilen und einer grossen Zahl von Einzelpositionen zusammensetzt, ruft naturgemäss nach einer differenzierten Beurteilung der Zulässigkeit von Abänderungsanträgen. Je nach Teil des Voranschlages und nach Einzelposition beurteilt sich die Zulässigkeit eines solchen Antrages wieder anders. Die Schranken für Abänderungsanträge ergeben sich zunächst aus den Grenzen der Zuständigkeit der beratenden Gemeindeversammlung²⁸:

– Nicht zulässig sind Abänderungsanträge, wenn sie absolut gebundene Ausgaben betreffen²⁹. Bei einer solchen Position wird streng genommen auch gar keine Ausgabe bewilligt; die Aufwandposition wird nur der Vollständigkeit halber im Voranschlag geführt. Ebenfalls nicht entgegenzunehmen ist ein Antrag, wenn derselbe einen unmöglichen Inhalt aufweist.

– Unzulässig sind ausserdem Anträge, die auf die Vornahme einer Ausgabe abzielen, die entweder einen rechtswidrigen Erfolg herbeiführen sollen oder einen Gegenstand betreffen, dessen Regelung nicht in den Zuständigkeitsbereich der Gemeinden fällt. Stellt beispielsweise ein Stimmberechtigter einen Antrag, Mittel für die Aussenpolitik bereit zu stellen, für deren Besorgung der Bund zuständig ist, so ist der Antrag unzulässig³⁰.

– Nur unter dem Vorbehalt, dass einem Verpflichtungskredit zugestimmt wird, darf ein Antrag auf Bewilligung einer Ausgabe, die die Limiten von § 31 Bst. c und d FHG überschreitet oder die überjährig anfällt, entgegengenommen werden. Ebenfalls nur unter Vorbehalt angenommen werden darf ein Antrag zu einer Ausgabe, für die eine gesetzliche Grundlage fehlt, obschon es einer solchen bedarf³¹.

– Schwieriger zu beurteilen ist sodann, inwiefern Abänderungsanträge zulässig sind, die nur relativ gebundene Ausgaben, d.h. solche hinsichtlich des Finanzreferendums als gebunden zu bezeichnende Ausgaben (z.B. für den Unterhalt einer Liegenschaft im Verwaltungsvermögen), betreffen. Nach dem Finanzhaushaltsgesetz und auch nach der herrschenden Lehre dürfen solche Ausgabenpositionen im Budgetprozess sowohl erhöht wie auch reduziert werden³². Nicht mehr gestrichen werden dürfen allerdings solche Positionen, wenn sie eigentliche Notausgaben zur Gefahrenabwehr oder zur unaufschiebbaren Schadensbehebung betreffen³³. Sowohl Escher wie auch Hungerbühler betonen, dass eine scharfe Grenzziehung zwischen den verschiedenen Stufen einer Bindung nicht möglich ist.

[7] Auch aus der Vorgabe, dass Geschäfte an der Gemeindeversammlung ordnungsgemäss traktandiert und damit angekündigt werden müssen, hat die Praxis hergeleitet, dass Abänderungsanträge nicht einen beliebigen Inhalt aufweisen dürfen. Verlangt wird, dass solche Anträge in einem gewissen Zusammenhang mit dem zur Beratung vorgeschlagenen Geschäft bleiben müssen. In Anlehnung an die bereits von der früheren Kassationsbehörde entwickelten Rechtsprechung nimmt Huwyler an, dass «dieser Zusammenhang eng sein muss und neue oder selbständige Anträge, die keinen oder nur einen losen Zusammenhang mit der Vorlage aufweisen, die mehr als eine blosse Ergänzung oder Abänderung eines von der Gemeindeversammlung aufgelegten Antrages sind», nicht gestellt werden dürfen³⁴. Der erwähnte Autor räumt allerdings ein, dass der Entscheid darüber, wann ein echter Abänderungsantrag vorliege und wann ein unzulässiger neuer oder selbständiger Antrag gestellt werde, im Einzelfall schwierig sein könne. An anderer Stelle hebt Huwyler hervor, dass die erwähnten Beschränkungen selbstverständlich auch bei der Beratung des Voranschlages gelten würden, «indem nicht eine neue, bisher im Budget nicht vorgesehene Ausgabe vorgeschlagen werden» dürfe³⁵. Als nicht zulässig erachtet Karl Appert³⁶ einen Antrag auf «Einführung neuer Ausgaben durch die Schaffung eines neuen oder durch die wesentliche Erhöhung eines alten Budgetpostens». In Übereinstimmung damit will eine ältere Rechtsprechung Abänderungsanträge zum vom Gemeinderat vorgelegten Voranschlag nur zulassen, wenn diese zu einer im Voranschlag enthaltenen Position gestellt werden³⁷. In der neueren Literatur und Rechtsprechung trifft man auf weniger einschränkende Umschreibungen bei der Zulässigkeit von Abänderungsanträgen bei der Behandlung des Voranschlages. Das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz hat in einem Entscheid vom 20. April 1994 festgehalten, dass die Gemeindeversammlung das Budget berate und verabschiede, wobei «Modifikationen über Abänderungsanträge eingebracht werden können, sei es im Sinne von Erhöhungen, Verminderungen, zusätzlichen Ausgabenpositionen und Streichungen»³⁸. Das Standardwerk zum Gemeinderecht von Hans Rudolf Thalmann³⁹ schränkt sodann die Zulassung von Abänderungsanträgen nicht auf Budgetpositionen ein, zu denen in der Vorlage des Gemeinderates eine Kontonummer vergeben worden ist.

[8] In der Gemeindeversammlung sind sowohl die der Urnenabstimmung unterstehenden wie auch die übrigen Geschäfte zu beraten. Unabhängig von der Form der Beschlussfassung sind die Stimmberechtigten zur Gemeindeversammlung mit Angabe von Ort, Zeit und Geschäftsverzeichnis einzuladen⁴⁰. Behandelt werden dürfen nur Geschäfte, die ordnungsgemäss angekündigt und auf die Geschäftsliste gesetzt wurden. Die an sich unbestrittene Vorgabe, dass an einer Gemeindeversammlung nur über ordnungsgemäss traktandierte Geschäfte verhandelt und abgestimmt werden darf, soll sicherstellen, dass sich die Stimmberechtigten auf die Behandlung des Geschäftes vorbereiten können. Es soll damit gewährleistet werden, dass die Willensbildung frei und die Stimmabgabe unverfälscht vorgenommen werden können⁴¹. Der Stimmbürger soll zunächst sich darüber Rechenschaft geben können, ob er überhaupt an der Gemeindeversammlung teilnehmen will. Ferner soll damit eine Barriere gegen «Überrumplungsmanöver» aufgestellt werden. Die Traktandierungspflicht soll zudem dem Bürger ermöglichen, sich inhaltlich mit einer Vorlage zu befassen. Die Traktandierungspflicht bewirkt ausserdem, dass sich der Gemeinderat vorgängig mit einem Geschäft befassen kann und auch muss. Damit ist das Geschäft besser vorbereitet. Ferner dürfte eine strenge Handhabung des Traktandierungsgebots auch einem Beitrag zu einem sparsamen Haushalt leisten. Aus all diesen Gründen tritt Huwyler⁴² unter Bezugnahme auf die Praxis der seit längerem aufgehobenen Kassationsbehörde für eine sehr zurückhaltende Zulassung von Abänderungsanträgen ein⁴³.

[9] Mit einer eng verstandenen Traktandierungspflicht wäre demnach die Forderung verbunden, dass Abänderungsanträge zum Voranschlag nur zulässig sind, wenn sie auf die Änderung einer im Entwurf des Gemeinderates bereits eingestellten Ausgabenposition ausgerichtet sind. Fehlt es im Entwurf an einer Position, oder ist in einem Sammelkonto für einen genau bestimmten Zweck kein Betrag aufgenommen worden, so wäre nach dieser strengen Auffassung das «Geschäft» nicht traktandiert, womit es nicht geändert werden kann und entsprechende Anträge nicht zuzulassen sind. Ob aufgrund des Traktandierungsgebots das Recht der Versammlungsteilnehmer, Änderungsanträge zu stellen, derart stark eingeschränkt werden darf, ist fraglich. Genährt wird dieser Zweifel zunächst durch zwei Bestimmungen im Gemeindeorganisationsgesetz. Hinzuweisen ist vorab auf § 26 GOG, der Abänderungsanträge in der Gemeindeversammlung ohne Einschränkungen, namentlich für die Budgetberatungen, zulässt. Aus dem möglicherweise etwas zu weiten Wortlaut von § 12 Abs.4 GOG müsste sodann der Schluss gezogen werden, dass Änderungsanträge gar wesentliche Teile einer Vorlage betreffen dürfen. In der erwähnten Vorschrift wird nämlich dem Gemeinderat die Befugnis eingeräumt, ein Geschäft zurückzuziehen, wenn eine Vorlage in den Beratungen derart in wesentlichen Teilen verändert wird, dass der damit angestrebte Zweck offensichtlich nicht mehr verwirklicht werden kann. In der Tat wäre es merkwürdig, wenn ein traktandierter Antrag inhaltlich derart weitgehend abgeändert werden darf, im Voranschlag, der durchaus ebenfalls auf der Geschäftsliste steht, indessen Ergänzungen weitgehend ausgeschlossen wären. Gerade beim Voranschlag ist zudem nicht immer so klar, was eigentlich Antrag und was schon Begründung ist. Wie bereits erwähnt, beschlägt der Voranschlag die Finanzierung des gesamten Finanzhaushalts. Wird dies als Ausgangspunkt genommen, so müssten eigentlich Anträge auch zum gesamten Haushalt zugelassen werden. Ausserdem besteht bei der Budgetierung für die Kontenzuweisung durchaus ein gewisser Spielraum, obschon den Bezirken und Gemeinden vom Kanton ein fester Kontenrahmen vorgegeben wird⁴⁴. Insbesondere dürfen die Bezirke und Gemeinden Einzelkonti nach ausgewiesenem Bedarf unterteilen⁴⁵. Damit verbunden ist die Frage, ob der Budgetierungsstil eines Gemeinderates für die Grenzen des Antragsrechts mitmassgebend sein kann.

[10] Die unter dem Abschnitt Ziff. 8 aufgezeigten Motive für das Traktandierungsgebot sprechen dafür, Abänderungsanträge⁴⁶ nur sehr zurückhaltend zuzulassen. In diese Richtung weist auch das verfassungsrechtlich garantierte Initiativrecht⁴⁷. Die geringen Anforderungen an die Ausübung dieses Rechts lassen sich ebenfalls gegen eine grosszügige Zulassung von Abänderungsanträgen an der Budgetgemeinde anführen. Umgekehrt liefern weder das Gemeindeorganisationsgesetz noch die Praxis dazu Anhaltspunkte dafür, dass Abänderungsanträge bei der Behandlung des Voranschlages fast vollständig ausgeschlossen wären. Zudem steht das Stimmrecht zur Diskussion. Ein weitgehender Ausschluss von Abänderungsanträgen würde ausserdem die Attraktivität der beratenden Gemeindeversammlung noch mehr mindern. Wie Rechtsprechung und Literatur zeigen, fällt eine generelle Umschreibung der noch zulässigen Abänderungsanträge ausserordentlich schwer. Erfolg versprechender ist es, vom konkreten Einzelfall auszugehen⁴⁸. Darin liegt nicht einmal in erster Linie eine Kapitulation vor dem Unvermögen, eine taugliche Formel für eine Grenzziehung zu finden. Vielmehr kann damit auch besser der Vielgestaltigkeit des Voranschlages Rechnung getragen werden. Über die unter Ziff. 6 festgestellten Grenzen hinaus lassen sich aus der Traktandierungspflicht folgende Aussagen hinsichtlich zulässiger Abänderungsanträge machen:

– Kaum Einschränkungen bestehen, soweit die Kürzung einer Voranschlagsposition beantragt wird. Das entspricht der Faustregel, wonach Streichungen von Teilen einer Vorlage grundsätzlich als Änderung beantragt werden dürfen, wogegen Erweiterungen und Ergänzungen eher zurückhaltend zu beurteilen sind⁴⁹.

– Abänderungsanträge zu den in der Investitionsrechnung eingestellten Jahrestranchen sind grundsätzlich zulässig. Dazu besteht ein Verpflichtungskredit, dem die Stimmberechtigten bereits zugestimmt haben und dem eine Planung des Gemeinderates zugrunde liegt. Grenzen können sich insoweit einstellen, als für eine praktische Umsetzung etwa in personeller Hinsicht Kapazitäts­engpässe entstehen können.

– Zulässig sind sodann Anträge auf Erhöhung von Konsumausgaben⁵⁰ und Aufwendungen für den Unterhalt. Einschränkend gilt allerdings, dass solche Erhöhungen nur zulässig sind, soweit sie entweder bescheiden sind oder auf einer vom Gemeinderat erstellten Planung und Kostenberechnung beruhen. Nur unter diesen Voraussetzungen ist gewährleistet, dass ein verfassungskonformer Willensbildungsprozess stattfinden kann⁵¹.

– Für die Bewilligung von Ausgaben für eine neue Aufgabe einer Gemeinde ist zunächst eine Rechtsgrundlage zu schaffen⁵². Bedarf die Ausgabe keiner gesetzlichen Grundlage⁵³ und auch keines Verpflichtungskredites, so kann sie ausnahmsweise allein in Form eines konstitutiven Budgetbeschlusses bewilligt werden⁵⁴. Neu in der Budgetgemeinde in den Voranschlag aufgenommen werden darf ein solcher Beschluss lediglich dann, wenn er von der Tragweite her leicht überblickt werden kann. Dies ist nur der Fall, wenn er einen bescheidenen Umfang ausmacht. Was noch bescheiden ist, hat die Rechtsprechung bislang nicht entschieden und kann auch der Literatur nicht entnommen werden. Ein praktikabler Ansatz könnte darin bestehen, dafür eine Grenze von
10% der für den konstitutiven Budgetbeschlusses gesetzlich festgelegten Limiten anzunehmen. Je nach Gemeindegrösse ergibt sich daraus ein unterschiedlich hoher Ansatz für einmalige Ausgaben zwischen 7500 Franken für kleinere Gemeinden bis etwa 15000 Franken bei einer mittleren Gemeinde⁵⁵.

– Schliesslich stellt sich die Frage, ob in den Voranschlag auf Antrag der Stimmbürger Beiträge an Dritte aufzunehmen sind. Ich neige zur Annahme, dass solche Anträge nach den Kriterien für neue Aufgaben bzw. Ausgaben zu beurteilen sind⁵⁶. Auch bei Beiträgen an Dritte ist nach meiner Meinung nicht ausschlaggebend, ob dafür im gedruckten Voranschlag ein Konto existiert oder nicht. Denn dies hängt häufig von Zufällen ab⁵⁷.

[11] Generell lässt sich somit sagen, dass Abänderungsanträge zum Voranschlag eher zulässig sind, wenn:

– sie auf eine Kürzung einer Position abzielen;

– dafür bereits eine Planung (Grundlagen) besteht;

– sich auf eine im gedruckten Voranschlag enthaltene (inhaltliche Vergleichbarkeit) Position beziehen;

– sie insgesamt im Umfang bescheiden sind.

5. Formulierung der Anträge

[12] Wie sich aus verschiedenen Bestimmungen des Gemeindeorganisationsgesetzes ergibt, haben die Stimmberechtigten an der Gemeindeversammlung das Recht, Anträge zu stellen⁵⁸. Damit die Bürgerinnen und Bürger von ihrem Recht auch tatsächlich Gebrauch machen können, darf zum einen an die Formulierung der gestellten Anträge nicht zu hohe Anforderungen gestellt werden. Ist es für die Durchführung einer ordnungsgemässen Abstimmung erforderlich, so hat der Gemeindepräsident als Versammlungsleiter für eine Klarstellung in Bezug auf die gestellten Anträge zu sorgen⁵⁹. Gerade bei einem relativ komplizierten Geschäft wie bei einem Voranschlag kann kaum erwartet werden, dass der einzelne Bürger anlässlich der Gemeindeversammlung aus dem Stand ein angepasstes Budget präsentiert. Ergeben sich aus der Behandlung des Voranschlages derartige Veränderungen, dass die Vorgaben des Finanzhaushaltsgesetzes nicht mehr eingehalten werden können, so wird der Gemeinderat letztlich nicht darum herum kommen, das Geschäft im Sinne von § 12 Abs. 4 GOG zurückzuziehen und den Voranschlag zu überarbeiten.

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Erläuterungen zum Aufsatz (Fussnoten)

1 Der Autor ist Vorsteher des Rechts- und Beschwerdedienstes im Justizdepartement des Kantons Schwyz. Er vertritt in der vorliegenden Abhandlung seinen persönlichen Standpunkt.

2 Vgl. dazu Friedrich Huwyler, Das Gemeindeorganisationsgesetz, Vervielf. Referat 1977, S. 30f.; ferner Patrick Schönbächler, Das Verfahren der Gemeindeversammlung im Kanton Schwyz, EGV-SZ 1999, S. 191ff., 205.

3 VGE 696/93 vom 20. April 1994, EGV-SZ 1994, Nr. 14.

4 VGE 650/96 vom 17. Januar 1997, EGV-SZ 1997, Nr. 11.

5 VGE 566/567/568/96 vom 21. Juni 1996, EGV-SZ 1996, Nr. 9.

6 Schwyzer Zeitung Nr. 282 vom 6. Dezember 2001, S. 28 sowie Nr. 285 vom 11. Dezember 2001, S. 26.

7 Vgl. dazu und zum Nachfolgenden Max Imboden/René A. Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl., Basel/Stuttgart 1976, Nr. 156/B/I, sowie René A. Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt am Main 1990, Nr. 156/B/i/IV; ferner weiter zur Rechtsnatur des Voranschlages Thomas Fleiner-Gerster, Grundzüge des allgemeinen und schweizerischen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1980, 49/12ff.; Heinrich Koller, Der öffentliche Haushalt als Instrument der Staats- und Wirtschaftslenkung, Diss., Basel/Frankfurt am Main 1983, S. 453ff.; derselbe, Budget und Norm, in: Juristische Fakultät der Universität Basel (Hrsg.), Festgabe zum Schweiz. Juristentag 1973, Basel/Stuttgart 1973, S. 89ff.; Klaus A. Vallender, Finanzhaushaltsrecht, Bund – Kantone – Gemeinden, Bern/Stuttgart 1983, S.52ff.; Erich Wolf, Der Voranschlag in der Gemeinde, in: Solothurnischer Juristenverein (Hrsg.), Festgabe Max Obrecht, Solothurn 1961, S. 83ff., 87f.; BGE 110 Ib 148, 156; Entscheid des Verwaltungsgerichts Basel-Landschaft vom 7. April 1982, BLVGE 1982, S. 20.

8 So ausdrücklich § 35 Abs. 1 Gesetz über den Finanzhaushalt der Bezirke und Gemeinden vom 27. Januar 1994, SRSZ 153.100/FHG; ferner Art. 27 Mustergesetz für den Finanzhaushalt der Kantone, in: Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren (Hrsg.), Handbuch des Rechnungswesens der öffentlichen Haushalte, Bd. I, Bern 1981, S. 122ff.

9 Das Organ mit der Budgethoheit ist daher verpflichtet, eine Ausgabe im Voranschlag einzustellen, soweit eine gesetzliche Leistungspflicht des Staates besteht: BGE 110 Ib 148, 156.

10 § 9 Abs. 2 FHG.

11 Vgl. zum Stand der Lehre die Hinweise bei Koller, Haushalt (Anm. 7), S. 374ff., 383ff.

12 In diesem Sinne auch RRB Nr. 1673 vom 28. September 1993: Der Regierungsrat ging in diesem Aufsichtsbeschwerdeentscheid davon aus, dass eine von der Gemeindeversammlung vorgenommene Aufstockung der Position Lehrergehälter die Schulbehörden nicht verpflichte, eine zusätzliche Klasse zu führen. Der Regierungsrat betonte, dass der Gemeinderat als Vollzugsbehörde nach den Grundsätzen der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit nicht gehalten sei, das Budget auszuschöpfen. – Ähnlich Entscheid des Verwaltungsgerichts Basel-Landschaft vom 7. April 1982, BLVGE 1982, S. 20.

13 Mit einer gezielten Aktion einer Interessengruppierung ist es in der Regel in schlecht besuchten Gemeindeversammlungen ohne weiteres möglich, für partikuläre Interessen kleiner Gruppen Ausgaben bewilligen zu lassen.

14 SRSZ 152.100/GOG.

15 § 26 in Verbindung mit § 12 GOG.

16 Vgl. dazu Schönbächler (Anm. 2), S. 205ff.; VGE 566/567/568/96 vom 21. Juni 1996, EGV-SZ 1996, Nr. 9.

17 Von der grundsätzlichen Zulässigkeit der gesamten Palette der Anträge bei der Behandlung des Voranschlages geht auch VGE 886/97 vom 21. November 1997, EGV-SZ 1997, Nr. 10, aus.

18 VGE 566/567/568/96 vom 21. Juni 1996, EGV-SZ 1996, Nr. 9. – In VGE 650/96 vom 17. Januar 1997, EGV-SZ 1997, Nr. 11, wird von der Zulässigkeit von Rückweisungsanträgen zum Voranschlag ausgegangen, indem festgehalten wird, dass über einen Rückweisungsantrag vor den Abänderungsanträgen abzustimmen sei.

19 § 27 Abs. 2 FHG.

20 Fleiner/Gerster (Anm. 7), 49/17.

21 Vgl. Peter Friedli, Kommentar zum Gemeindegesetz des Kantons Bern, Bern 1999, N 18f. zu Art. 23 GG-BE.

22 Andreas Baumann, Die Kompetenzordnung im aargauischen Gemeinderecht, Aarau 2001, S. 350.

23 Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. Aufl., Wädenswil 2000, S. 138, hält fest, dass nur eine kurzfristige Vertagung zulässig sei. Der zuständige Bezirksammann hat in dem in VGE 886/97 vom 21. November 1997, EGV-SZ 1997, Nr. 10, berichteten Fall einen Verschiebungsantrag entgegengenommen, der dann allerdings verworfen wurde.

24 § 27 Abs. 2 FHG.

25 § 26 Abs. 1 FHG; §§ 7ff. Vollzugsverordnung zum Gesetz über den Finanzhaushalt der Bezirke und Gemeinden vom 19. Dezember 1995, SRSZ 153.111/VVFHG.

26 §§ 17 und 20 FHG sowie §§ 8 und 11 VVFHG.

27 § 25 Abs. 3 FHG.

28 Zum Begriff der beratenden Gemeindeversammlung s. § 12 GOG sowie Friedrich Huwyler, Die Beratungspflicht der Gemeindeversammlung, EGV-SZ 1972, S. 119ff.

29 § 32 FHG. VGE 886/97 vom 21. November 1997, EGV-SZ 1997, Nr. 10.

30 Zu einem Antrag, der nicht in die Zuständigkeit der Gemeindeversammlung fiel, Departement des Innern des Kt. Aargau vom 9. März 1989, AGVE 1989, S. 444ff.; allgemein Thalmann (Anm. 23), S. 138.

31 § 35 Abs. 3 FHG. – Zum Erfordernis einer gesetzlichen Grundlegung für Ausgaben der Schwyzer Gemeinden, s. Urteil des Bundesgerichts vom 22. Januar 1988, ZBl 91/1990, S. 27ff. – Rhinow/Krähenmann (Anm. 7), Nr. 156/B/I/b/2 regen an, Budgetpositionen, denen es an der nötigen gesetzlichen Grundlage oder wo ein Verpflichtungskredit fehlt, besonders zu kennzeichnen. Im Kanton Schwyz wird in diesem Zusammenhang oftmals auch von einem «Sternchenkredit» gesprochen, weil mittels Stern darauf hingewiesen wird, dass die Bewilligung eines Verpflichtungskredits oder die Schaffung einer gesetzlichen Grundlage vorbehalten bleibt.

32 Vgl. Felix Escher, Finanzrecht, in: Kurt Eichenberger u.a. (Hrsg.), Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Basel 1984, S. 453ff., 462f.; Adrian Hungerbühler, Zum Verhältnis zwischen grossrätlicher Budgetkompetenz und regierungsrätlicher Verordnungskompetenz, in: Festschrift für Dr. Kurt Eichenberger, alt Oberrichter, Beinwil am See, Aarau 1990, S. 259ff. 260f.; Tobias Jaag, Die Ausgabenbewilligung im zürcherischen Gemeinderecht, ZBl 94/1993, S. 68ff., 73f.

33 § 32 Abs. 1 Bst. c FHG.

34 Vgl. Huwyler (Anm. 28), S. 119ff., 124. Zum Versuch, die Grenzen der Zulässigkeit von Abänderungsanträgen zu umschreiben, siehe auch Ernst Moor, Verfahrensfragen der Gemeindeversammlung im Kanton Zürich, ZBl 52/1951, S. 57ff., 62; Wolf (Anm. 7), S. 89f. Ferner VGE 886/97 vom 21. November 1997, EGV-SZ 1997, Nr. 10, dem allerdings ein Abänderungsantrag des Bezirksrates zu Grunde lag.

35 Huwyler (Anm. 2), S. 35.

36 Die Volksbeschlüsse in den Gemeinden des Kantons Schwyz, Diss. Fribourg, Schwyz 1965, S. 135.

37 In diesem Sinne unter Hinweis auf die ältere Rechtsprechung und Literatur Max Mettler/Hans Rudolf Thalmann, Das Zürcher Gemeindegesetz, 3. Aufl., Wädenswil 1977, S. 152f.; Entscheid des Departementes des Innern des Kantons Aargau vom 14. Februar 1984, AGVE 1984, S. 629ff.; Entscheid des Departementes des Innern des Kantons Aargau vom 27. Februar 1986, AGVE 1986, S. 487ff. – Einschränkend in der Zulassung von «Ergänzungsanträgen» auch Peter Gander, Die Volksinitiative im Kanton Schwyz, ZBl 91/1990, S. 378ff., 408, der «die Wiedereinführung eines Antragsrechts zuhanden der Budgetgemeinde für kleinere, im Budgetentwurf nicht vorgesehene Ausgaben» für «erwägenswert» hält und damit davon ausgeht, dass solche unter geltendem Recht nicht zulässig sind.  

38 VGE 646/93 vom 20. April 1994, EGV-SZ 1994, Nr. 14. Ferner VGE 886/97 vom 21. November 1997, EGV-SZ 1997, Nr. 10.

39 (Anm. 23), S. 134ff.

40 § 18 GOG. Allgemein zur Bedeutung der Traktandierungspflicht Entscheid des Verwaltungsgerichts Graubünden vom 1. Juni 1994, GVP-GR 1994, Nr. 2; Entscheid des Verwaltungsgerichts Basel-Landschaft vom 21. Februar 1996, BLVGE 1998, Ziff. 2.1.1; VGE 886/97 vom 21. November 1997, EGV-SZ 1997, Nr. 10.

41 Art. 34 Abs. 2 BV; Entscheid des Verwaltungsgerichts Graubünden vom 3. Oktober 1995, GVP-GR 1995, Nr. 5.

42 (Anm. 28), 124f.

43 Vgl. auch Friedli (Anm. 21), N 12 zu Art. 12 GG-BE; Thalmann (Anm. 23), S. 135f.

44 § 26 Abs. 1 FHG; Handbuch über das Rechnungswesen für die Bezirke und Gemeinden des Kantons Schwyz, Reg. 7.

45 Weisungen des Regierungsrates zum Handbuch über das öffentliche Rechnungswesen für die Bezirke und Gemeinden des Kantons Schwyz vom 18. Februar 1997, RRB Nr. 266, S. 4.

46 Thalmann  (Anm. 23), S. 134ff. spricht im Zusammenhang mit dem Antragsrecht der Stimmberechtigten in der beratenden Gemeindeversammlung von einem unselbständigen oder akzessorischen Antragsrecht. Das Antragsrecht setzt voraus, dass entweder der Gemeinderat ein Geschäft in die Gemeindeversammlung einbringt oder eine Einzel- oder eine Pluralinitiative zur Behandlung ansteht.

47 § 73 KV.

48 Ebenfalls für eine Betrachtung des Einzelfalles Thalmann (Anm. 23), S. 136ff.; Wolf (Anm. 7), S. 89.

49 Thalmann (Anm. 23), S. 136. Ebenso VGE 886/97 vom 21. November 1997, EGV-SZ 1997, Nr. 10.

50 Z.B. Anschaffung von Büromaterial.

51 Art. 34 Abs. 2 BV

52 Eine solche Rechtsgrundlage besteht in der Regel in einem eidgenössischen oder kantonalen Gesetz bzw. einem kompetenzgemäss erlassenen Reglement der Gemeinde. Ausnahmsweise reicht darfür ein Verpflichtungskredit aus (§ 3 FHG; vgl. oben Ziff. 6). Hans Nawiasky, Rechtliche Bedeutung und rechtliche Wirkung des Voranschlages, ZBl 46/1945, S. 153ff., 156, geht von einer im schweizerischen Recht befolgten Regel aus, wonach alle Ausgaben von namhafter Bedeutung nicht einfach im Voranschlag, sondern in einem getrennten Willensakt des zuständigen Organs beschlossen werden.

53 Dies ist namentlich der Fall, wenn die Aufgabenerfüllung und damit die Mittelverwendung nicht zahlreiche Personen direkt betrifft (fehlende Interessen an der Vorhersehbarkeit des staatlichen Handelns und an der Sicherstellung einer rechtsgleichen Behandlung [dazu Thomas Cottier, Die Verfassung und das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage, 2. Aufl., Diss., Chur/Zürich 1991, S. 189ff.]) oder insgesamt von beschränkter finanzieller Auswirkung ist (vgl. dazu Urteil des Bundesgerichts vom 22. Januar 1988, ZBl 91/1990, S. 27ff.).

54 § 31 Bst. c und d FHG.

55 Ein Extremwert von 65000 Franken auf der Grundlage der Rechnung 2002 ergibt sich für Freienbach (VGE 869/03 vom 20. August 2003). Wegen der aussergewöhnlichen Steuerkraft dieser Gemeinde muss allenfalls für sie auf einen geringeren Prozentsatz geschlossen werden.

56 Vgl. vorangehender Abschnitt.

57 Ob Huwyler (Anm. 2), S. 35, einen Abänderungsantrag nur zulassen wollte, wenn sich dieser auf ein Konto im gedruckten Voranschlag bezieht, wie dies an der Gemeindeversammlung vom 5. Dezember 2001 in Schwyz behauptet worden ist, lässt sich der Textstelle nicht klar entnehmen.

58 §§ 12, 26 GOG.

59 § 26 Abs. 1 GOG, wonach der Gemeindepräsident den Abstimmungsvorgang erläutert und damit auch festhalten muss, über welche Anträge genau und in welcher Reihenfolge abgestimmt wird.